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| | |La promoción de la Contraloría Social: la experiencia del PAREIB en el Estado de México
por Penagos García, Laura Patricia
Programa: Maestría en Políticas Públicas Comparadas, II promoción, 2006-2007
Director de Tesis: Galicia Gordillo, Angélica
Línea de investigación: Decisiones y evaluación de programas de gobierno
Periodo de investigación: 2004-2008
Año de publicación: 2008
Este trabajo documenta la experiencia de promoción de la transparencia y contraloría social, implementada a través del Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB), en algunas escuelas primarias del estado de México.
La política de transparencia (PT), contraloría social (CS) y rendición de cuentas (RdeC) que se impulsó en México desde 1991, se ha concretado en diferentes niveles y de diferente forma en los espacios de la vida institucional. En el sector educativo, uno de los espacios en los que se ha iniciado su implementación es en las escuelas primarias, a través de los diferentes programas de apoyo a la educación básica como son el Programa Escuelas de Calidad (PEC) y el PAREIB.
El PAREIB, como Programa Compensatorio1, fue financiado con recursos del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); su propósito fue coadyuvar en el abatimiento del rezago educativo de las poblaciones indígenas, rurales y urbanas marginadas de nuestro país. Por ser un préstamo financiero que debe pagarse con recursos públicos y por estar destinado al apoyo de la población en mayores condiciones de pobreza y marginación, la operación del PAREIB y sus resultados son de interés público.
Su operación requirió una gran inversión financiera; por ello, y por la importancia de sus objetivos, la transparencia en su aplicación y la participación de los destinat... leer más
Este trabajo documenta la experiencia de promoción de la transparencia y contraloría social, implementada a través del Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB), en algunas escuelas primarias del estado de México.
La política de transparencia (PT), contraloría social (CS) y rendición de cuentas (RdeC) que se impulsó en México desde 1991, se ha concretado en diferentes niveles y de diferente forma en los espacios de la vida institucional. En el sector educativo, uno de los espacios en los que se ha iniciado su implementación es en las escuelas primarias, a través de los diferentes programas de apoyo a la educación básica como son el Programa Escuelas de Calidad (PEC) y el PAREIB.
El PAREIB, como Programa Compensatorio1, fue financiado con recursos del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); su propósito fue coadyuvar en el abatimiento del rezago educativo de las poblaciones indígenas, rurales y urbanas marginadas de nuestro país. Por ser un préstamo financiero que debe pagarse con recursos públicos y por estar destinado al apoyo de la población en mayores condiciones de pobreza y marginación, la operación del PAREIB y sus resultados son de interés público.
Su operación requirió una gran inversión financiera; por ello, y por la importancia de sus objetivos, la transparencia en su aplicación y la participación de los destinatarios en la vigilancia de su buen uso cobra mayor relevancia, sobre todo por tratarse de apoyos destinados a la población de las zonas rurales, indígenas y urbanas marginadas con los mayores índices de rezago social y educativo.
Parece un acierto que en el diseño del PAREIB se incorpore la estrategia para promover la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas. Por ser un asunto de interés público y por la necesidad de aportar elementos de carácter teórico metodológico que permitan mejorar y consolidar las propuestas sobre el tema, resulta interesante y necesario conocer cómo se operó la estrategia propuesta por el PAREIB y qué está sucediendo en las escuelas que la implementaron, sobre todo porque la política de transparencia, contraloría social y rendición de cuentas se ha considerado un elemento relevante en la construcción de la vida democrática de la sociedad y porque hasta el momento son pocos los estudios e investigaciones que abordan el proceso de implementación de esa política en espacios específicos como son las escuelas.
La necesidad de valorar los resultados de las políticas y el papel del Estado y del gobierno en la atención a los problemas sociales, ha dado pie a que el foco de análisis de las políticas se ubique en diferentes etapas de su proceso.
En un primer momento, se hizo énfasis en la identificación y definición de los problemas sociales y la formulación de los programas necesarios. Posteriormente, se fijó la mirada en la evaluación de las políticas y sus programas, para dimensionar sus resultados. La deficiente respuesta a la solución de los problemas y los limitados resultados de las evaluaciones, dio paso al interés por la implementación de los programas; es en esta etapa en la que se ubica el interés de esta investigación, para la cual se toma como referencia el proceso que ha seguido el análisis de las políticas públicas.
El análisis y estudio sobre la etapa de implementación de las políticas se desarrolló ante la necesidad de conocer los motivos por los cuales los objetivos y las metas no eran logrados de manera aceptable. Se impulsaron fundamentalmente dos posturas con relación a los enfoques para el estudio: 1) el de arriba hacia abajo (top down) y 2) el de abajo hacia arriba (bottom up).
El enfoque de arriba hacia abajo (top down) considera el análisis a partir de […] una decisión sobre políticas (usualmente un estatuto) y examinan en qué medida, y cómo eran cumplidos sus objetivos legales a través del tiempo. (Sabatier, 1986:1).
Por el contrario, […] el punto de partida de los enfoques de abajo hacia arriba (bottom up) es un análisis sobre una multitud de factores que interactúan a nivel operativo (local), respecto a un problema o asunto concreto […] el enfoque ha sido sobre las estrategias desarrolladas por varios actores en búsqueda de sus objetivos (Sabatier, 1986:1).
Para realizar el estudio de la experiencia del PAREIB, se retoma, dentro de la perspectiva de la disciplina de la Política Pública y el enfoque bottom up, los referentes jurídico, organizacional y el político de la decisión pública.
[…] el análisis jurídico se incorpora para conocer si las normas vigentes que prescriben un determinado comportamiento del gobierno en un campo de acción específico favorecen u obstaculizan el logro de los objetivos y la solución de problemas públicos precisos […] el análisis organizacional presta atención a la factibilidad de la política y tratan de identificar si los esquemas directivos, los procesos, los procedimientos y personal de las organizaciones públicas (de gobierno o sociales) que se encargarán de realizar la política son factores apropiados para operar con éxito la puesta en práctica de las políticas […] se da un espacio al análisis político que tiene como objeto identificar las redes de fuerzas, intereses, demandas y agrupaciones que giran alrededor de una cierta política a fin de conocer la viabilidad de la política pública, su posibilidad de ser aceptada o rechazada (Aguilar, 2004: 30-31).
Con ese referente y en reconocimiento de la importancia de la gestión administrativa, es necesario considerar elementos de los tres aspectos mencionados ya que este marco da una visión integral de la experiencia de la política de transparencia y contraloría social del PAREIB, ubicándola en el espacio de su concreción: la escuela. La escuela como institución y organización, es el espacio de interés de este trabajo en la concreción de la PT y CS llevada a cabo a través de las normas, la estructura organizacional y los actores sociales involucrados. Por lo anterior, el interés del estudio se ubica, dentro del ciclo de las políticas públicas, en la etapa de la implementación, en la que el diseño, los propósitos y la norma que rige la política se ponen en juego por la intermediación de sus actores: los responsables de la operación y los destinatarios de la política.
La fase de implementación consiste en una adaptación del programa de la política a las situaciones concretas encontradas (producción de outputs). A los ojos de los analistas de políticas públicas, esta fase es generalmente mucho más compleja de lo que parece o de lo que se supone debería ser. Aquí, una vez más, tendrán lugar diversos mecanismos de filtro (la no –ejecución, la aplicación selectiva) (Knoepfel, s/f: 11).
Aguilar Villanueva hace el siguiente señalamiento ante la necesaria articulación entre la Política Pública y la administración, cuando se identifica que muchos de los problemas de la Política Pública no están en la hechura de la decisión pública, sino en su operación administrativa y de gestión.
La política pública real era, en cambio, la resultante que combinaba la fuerza de los agentes que la ponían en práctica a través de muchas interacciones entre ellos y con los destinatarios, que no se comportaban pasivamente (Aguilar, 2004:34).
En ese sentido, se retoma la idea de la mediación e intervención de los actores en la implementación de la política de transparencia y contraloría social, a fin de conocer lo que sucede en la escuela como espacio de su concreción.
La implementación de la política en la escuela enfrenta problemas que pueden influir en sus resultados, por ejemplo, la estrategia utilizada para el trabajo está basada en la participación social de los destinatarios de los apoyos, específicamente en la de madres y padres de familia, situación que, por lo que han mostrado diferentes estudios sobre su participación en la escuela, ésta se da como asistencia a reuniones, en faenas de trabajo, en apoyo logístico o en apoyo administrativo (Ezpeleta y Weiss, 2002). Esta situación es limitada, ante la concepción de participación social que se plantea en la propuesta del PAREIB, en la que se considera deben incidir en el mejoramiento de la gestión escolar y la calidad educativa, y nada tiene que ver con la concepción y propósitos de la CS.
La figura reconocida en la escuela para la participación de padres y madres de familia es la Asociación de Padres de Familia (APF). En el marco del PAREIB, se planteó la promoción de la participación de las APF’s para administrar el Fondo de Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) 2 y para intervenir en la gestión escolar con el propósito de mejorar la calidad educativa. El responsable de capacitar y promover la participación social de las APF, son los Asesores Comunitarios (AC) que, en el estado de México, son los directores de las escuelas.
Las responsabilidades que las APF’s adquieren por el hecho de que sus hijos estén matriculados en una escuela con el AGE proporcionado por el PAREIB son las siguientes:
Utilizar el recurso económico distribuido preferentemente de la siguiente manera: 50% para la adquisición de material, papelería y útiles escolares de consumo cotidiano y 50% para los requerimientos de materiales para mantenimiento preventivo de espacios educativos.
Identificar las necesidades de la escuela, las alumnas y los alumnos previa consulta con el Director, para establecer el plan de mejoras. Llevar un registro mensual de la asistencia y actividades adicionales en la escuela con las alumnas, alumnos, madres, padres y asesores(as) de los docentes que recibirán el incentivo al desempeño de maestros de primaria. Participar en las acciones de contraloría social. Validar el registro de las visitas a las escuelas primarias seleccionadas de los supervisores(as) de zona y jefes(as) de sector (Sep/ Conafe, 2006: 35).
Como puede observarse, en el PAREIB se pretende que padres y madres de familia realicen tareas de carácter administrativo, pero también que se involucren en la toma de decisiones para definir las prioridades materiales de la escuela, decidir en qué se aplica el apoyo económico entregado a las APF’s y avalar el cumplimiento de las responsabilidades a las que se obligan los docentes que reciben incentivo económico. Es decir, se le dan atribuciones para decidir, junto con el personal directivo y docente, sobre las necesidades a atender de manera prioritaria en la escuela y para vigilar el cumplimiento de las responsabilidades del personal docente en el trabajo escolar por el cual reciben apoyo compensatorio3.
Las actividades que tradicionalmente han realizado madres y padres de familia en las escuelas y las que se pretenden impulsar a través del PAREIB para la contraloría social son de diferente índole. Las primeras tienen que ver con el apoyo logístico, administrativo y manual para que las escuelas tengan mejores condiciones materiales; las segundas tienen que ver con la vigilancia y toma de decisiones sobre el apoyo económico que reciben los docentes por el cumplimiento de actividades adicionales a su trabajo cotidiano y regular en la escuela, como son: las horas de trabajo extraclase con alumnos con mayores problemas en el aprendizaje, el cumplimiento del número de visitas para asesoría técnico pedagógica de acuerdo a lo que establece el Convenio que firman con la instancia estatal responsable de la operación del PAREIB, entre otras de capacitación para promover la participación social.
Aún cuando normativamente la APF tiene la responsabilidad de avalar el cumplimiento de las responsabilidades de quienes reciben apoyos, su dependencia de la autoridad escolar, por la gestión centralizada que ha caracterizado el trabajo en las escuelas, hace que asuman las tareas como requisitos administrativos y no como derechos y responsabilidades.
Otro elemento que hace difícil la participación de madres y padres de familia en la escuela son los efectos del contexto en la cual está adscrita. Las escuelas que reciben los apoyos del PAREIB son exclusivamente rurales, indígenas y urbanas marginadas con altos índices de marginación social. Para algunos autores como Bravo y Verdugo (2007) el contexto social incide de manera importante en el ambiente y el trabajo escolar, pero también, como lo señala Figueroa (2007) en las posibilidades de participación. Esos referentes (participación, gestión escolar centralizada y marginación social) son elementos que forman parte del contexto en el que se inició la implementación de la política para la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas en las escuelas primarias con apoyos del PAREIB.
Resulta importante valorar cómo se hace camino en el tema de la transparencia, contraloría social y la rendición de cuentas en realidades específicas y concretas como es el caso de las escuelas primarias rurales y urbanas marginadas; sobre todo considerando que los resultados de más de una década de intentar impulsar la participación social a través de las APF’s no han sido los esperados (Blanco et al 2006); por ello, es importante conocer qué ha sucedido en las escuelas en las que se ha empezado a promover la contraloría social, teniendo como referencia un entorno de marginación y un ambiente al interior de la escuela que inhibe la participación en la toma de decisiones.
Por lo anterior, se considera necesario documentar y conocer las condiciones reales en las que se promueve la transparencia y la contraloría social en las escuelas con recursos adicionales a los regulares y saber si hay un avance significativo de esa política en espacios concretos de aplicación de recursos públicos.
El objetivo de este trabajo es conocer si la estrategia para promover la transparencia y la contraloría social, ha tenido alguna influencia en el tipo de participación de los padres y madres de familia y sus representantes (las APF’s) en escuelas ubicadas en contextos de marginación.
En ese sentido, la pregunta que guía la investigación es ¿Cómo ha influido el desarrollo de la estrategia para la promoción de la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas, en la participación de las APF para la toma de decisiones y la vigilancia de los apoyos, en escuelas primarias que atiende el PAREIB de localidades marginadas del estado de México?
La hipótesis central es que la estrategia impulsada desde el PAREIB para promover la transparencia y la contraloría social, reproduce un tipo de participación parcial (en la cual se puede tener cierta influencia en las decisiones pero no se toman de manera directa) y la pseudoparticipación (en la cual las decisiones ya han sido tomadas por alguien más y los otros sólo se adhieren manifestando su acuerdo o sin cuestionamiento alguno, sólo sumándose) en tanto que la gestión escolar se encuentra centralizada en la autoridad escolar independientemente del diferente grado de marginación.
A fin de documentar la experiencia del PAREIB en la promoción de la transparencia y la contraloría social en el estado de México, se consideró necesario presentar algunos de los elementos que le dan el marco de actuación y concreción: el normativo, el organizacional y el de los espacios de su concreción. En ese sentido, en el primer capítulo de este trabajo, se presentan los referentes económicos, políticos y sociales del contexto internacional y nacional en el que se impulsó la política, los elementos normativos y la estructura institucional a través de la cual se pone en marcha.
En el capítulo dos se presentan las aportaciones conceptuales y los análisis que diferentes especialistas han realizado sobre el tema, la contraloría social, la gestión escolar y la participación.
En el último nivel de la política, es importante reconocer qué papel juega la difusión, valoración y utilización de la información y cómo ésta puede llegar a nutrir o definir la participación de los involucrados para una efectiva vigilancia de la acción gubernamental; en ese sentido, en el tercer capítulo se presenta la situación de las escuelas que sirvieron de referencia en este trabajo, sobre el manejo de la información (como condición para la transparencia) y su influencia en la participación (como elemento para la vigilancia y control) para el análisis de la implementación de la política mencionada. Es necesario advertir que se hace una detallada descripción de las expresiones de los informantes, ya que sirve para identificar las percepciones sobre su relación con la información y la concepción sobre su participación en la escuela.
Finalmente se presentan una serie de conclusiones sobre los resultados de la investigación, que permiten hacer señalamientos sobre lo que ha influido en esta experiencia para definir el tipo de participación en las escuelas para el manejo de información y su uso, el conocimiento sobre los derechos y responsabilidades, así como la influencia de la autoridad institucional para promover el ejercicio de una efectiva contraloría social en las escuelas.
La investigación se justifica por la importancia que en los últimos años se ha dado a la transparencia en el uso de los recursos públicos y a la contraloría social en las acciones de apoyo a la educación básica. Es vigente y de importancia tanto nacional como para América Latina, en el marco de dos políticas públicas fundamentales: la de equidad en la educación, con la cual se da atención a la población con altos índices de rezago educativo y social a través de apoyos compensatorios, y la de promoción de la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas. Ambas forman parte del discurso gubernamental tanto federal como estatal para la atención integral educativa y social de la población marginada y en condiciones de alta pobreza.
Para la elaboración de este documento fue necesario reunir, organizar y sistematizar información que permitiera identificar los antecedentes del programa para abatir el rezago y las acciones de participación social, sus fundamentos, sus características y los principales problemas encontrados para su desarrollo en el marco de las políticas para la equidad impulsadas a partir de 1990 con la Conferencia Mundial de Educación para Todos, el contexto regional para América Latina y el nacional con la política de los Programas Compensatorios.
Uno de los grandes problemas para su realización y que deja ver la situación general tanto de la política compensatoria en el estado de México como la de T, CS y R de C, es la falta de información confiable y disponible sobre los problemas, los universos de atención y sobre todo de los resultados en términos cuantitativos y cualitativos en la transparencia y promoción de la contraloría social. Con este trabajo espero hacer un aporte a la sistematización y documentación de la experiencia de las acciones de promoción de la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas en el marco de los programas para abatir el rezago educativo en el estado de México.
Algunos criterios metodológicos para el análisis de la situación.
El tipo de pregunta que define el problema es descriptiva, para tratar de darle respuesta se establece un referente comparativo exploratorio entre casos diferentes debido a que se consideran escuelas primarias que hayan impulsado acciones de promoción de la contraloría social en el marco del desarrollo del PAREIB, de localidades ubicadas en municipios con grado de marginación contrastante. Por tratarse de dos contextos de características diferentes que han generado resultados semejantes en la participación de las APF, se considera que se trata de una comparación de casos más diferentes (Zaremberg, 2006).
Metodológicamente se aborda un asunto poco estudiado desde un enfoque comparado y que puede aportar nueva información y conocimiento sobre el PAREIB y el logro de sus propósitos.
Selección de municipios y escuelas para el análisis.
El análisis se realizó en escuelas del estado de México. A fin de indagar si el contexto de marginación influye en el tipo de participación de los padres/madres de familia, se seleccionaron escuelas ubicadas en municipios de grado de marginación opuesto. Se identificaron los 10 municipios con el más alto grado de marginación y los 10 con el menor grado de marginación en el estado de México. De éstos se identificaron los que tuvieran escuelas participantes en el PAREIB, de las cuales se localizaron las que desarrollaran el Programa de Contraloría Social (PCS)4, quedando entonces las escuelas que: a) fueran del universo de atención del PAREIB, b) desarrollaran el PCS, c) tuvieran el mayor número de años en el PAREIB y d) estuvieran ubicadas en el municipio de más alto grado de marginación y en el municipio con el menor grado de marginación.
Análisis de información de dos momentos del desarrollo de la experiencia.
1. El primer momento corresponde al ciclo escolar 2004-2005 cuando inició en el estado de México -como en el resto de las entidades del país- las acciones de lo que se denominó Programa de Contraloría Social o Programa de Participación Social en Localidades Compensadas. En ese primer momento, como parte de la estrategia, los ATP de cada escuela participante en el PCS hicieron un diagnóstico de la información con la que contaban alumnos, padres/madres de familia y docentes/directivos.
2. El segundo momento corresponde al ciclo 2007-2008, año en que se cerró formalmente el PAREIB.
Del año 2004-2005 los municipios seleccionados fueron: San José del Rincón y Naucalpan, que por su grado de marginación ocupan el primer lugar y el 115 respectivamente, en relación con los 125 municipios que conforman el estado de México. En el municipio de Naucalpan participaron en el PAREIB 27 escuelas de las cuales tres desarrollaron el PCS. En el municipio de San José del Rincón participaron en el PAREIB 94 escuelas y 8 en el PCS. Se decidió considerar a las dos escuelas de Naucalpan por ser las que ofrecieron información (la tercera escuela participante en las acciones de CS, no reportó información) y en correspondencia tomar dos escuelas de San José del Rincón, seleccionadas por la información proporcionada y su ubicación en localidades de mayor marginación.
Para el análisis se consultaron los resultados de los diagnósticos y los informes sobre el desarrollo de las actividades de la instancia estatal responsable de coordinar el PAREIB en el estado de México.
Para el 2007-2008 se realizaron entrevistas semiestructuradas para recoger información sobre los conceptos clave de la hipótesis.
Del año 2007-2008 los municipios seleccionados fueron: San José del Rincón (el más marginado) y Metepec que ocupa el lugar 123 por el grado de marginación. Para ese año, en el municipio de Naucalpan, no se obtuvo información sobre escuelas participando en el PCS, aunque en el PAREIB se mantuvo el mismo número de escuelas que en 2005, es decir 27. Informantes.
Se retomaron, en los dos momentos, las respuestas de tres figuras claves en las escuelas: 1) docentes y directivos, por ser a la vez destinatarios de apoyos económicos y responsables del trabajo escolar, de promover la participación social y ser la figura de autoridad en las escuelas; 2) alumnos, como los principales destinatarios de los apoyos y de sus beneficios; 3) padres/madres de familia, al ser responsables de administrar y vigilar el cumplimiento de los compromisos a los que están obligados los docentes y directivos que reciben apoyos económicos.
También se ha incorporado información proporcionada por los responsables de coordinar y administrar la entrega de los apoyos a las escuelas desde la administración central del Sistema Educativo Estatal; así como la de entrevistas realizadas en diferentes momentos a algunos supervisores escolares.
Las entrevistas se realizaron en las respectivas escuelas en el horario de labores. Los alumnos fueron entrevistados durante el tiempo de recreo, a pesar de ello, accedieron a participar aunque con cierto temor o inhibición de su parte y cierta preocupación de los docentes, manifiesta en su continuo acercamiento para escuchar la entrevista.
Las entrevistas con las madres de familia se realizaron en el patio con la presencia del director de la escuela, quien, a pesar de señalarle que se quería la entrevista sólo con ellas, insistió en estar presentes e incluso con algunas intervenciones para “explicar” mejor lo que expresaban las señoras. Los directivos fueron entrevistados en el salón de clases con mayor privacidad (dispuesta por ellos) ya que evitaron la presencia de docentes, madres de familia y alumnos.
Se pudo detectar, por las actitudes de docentes y madres de familia, que la visita para realizar las entrevistas les generó inquietud, ya que expresaron que no habían recibido a nadie que les preguntara acerca de los apoyos recibidos por el PAREIB y sobre todo sobre sus derechos y responsabilidades. La situación se volvió menos tensa cuando se dejó de lado el guión de la entrevista y se estableció una plática más informal tanto con las madres de familia como con el personal directivo. Si bien puede parecer un inconveniente la presencia y observación de los directivos en las entrevistas, dado que pudo inhibir una expresión fluida y confiada de los entrevistados, esa situación también permitió identificar que no les es común el hecho de perder el control de lo que se estaba realizando en la escuela, por ello no se considera un inconveniente, más bien se retomó como un indicio de su condición de autoridad, ante los diferentes actores de la comunidad educativa.
Haber realizado las entrevistas en el horario y contexto escolar permitió además de reconocer la dinámica de la actividad cotidiana, observar la actitud y el trato que se dan entre sí los sujetos de la comunidad escolar y cómo se comportan ante un agente externo que cuestiona sobre ese trato y sus funciones. La situación ayudó a tener una mejor percepción de la presencia e influencia de la autoridad escolar en la vida cotidiana de la escuela y del trabajo de gestión escolar.
NOTAS
1 Desarrollados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo. Los Programas Compensatorios están dirigidos a población focalizada de localidades indígenas, rurales y urbanas marginadas con altos índices de rezago educativo y social, a la cual se le otorgan diferentes apoyos: económicos, en servicios y en materiales. El más reciente es el Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB).
2 Monto económico que se entrega a la escuela a través de las APF’s cada ciclo escolar, siendo uno de los apoyos del PAREIB.
3 Reciben apoyos económicos del PAREIB Jefes de Sector y Jefes de Departamentos Regionales, Supervisores, Asesores Comunitarios, Integrantes del Equipo Técnico Estatal con funciones de asesoría y capacitación, Asesores Técnico Pedagógicos y docentes frente a grupo.
4 Es importante señalar que el PCS se desarrolla en una de las escuelas en las que trabaja el ATP las asesorías docentes en el marco del PAREIB
La política de transparencia (PT), contraloría social (CS) y rendición de cuentas (RdeC) que se impulsó en México desde 1991, se ha concretado en diferentes niveles y de diferente forma en los espacios de la vida institucional. En el sector educativo, uno de los espacios en los que se ha iniciado su implementación es en las escuelas primarias, a través de los diferentes programas de apoyo a la educación básica como son el Programa Escuelas de Calidad (PEC) y el PAREIB.
El PAREIB, como Programa Compensatorio1, fue financiado con recursos del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); su propósito fue coadyuvar en el abatimiento del rezago educativo de las poblaciones indígenas, rurales y urbanas marginadas de nuestro país. Por ser un préstamo financiero que debe pagarse con recursos públicos y por estar destinado al apoyo de la población en mayores condiciones de pobreza y marginación, la operación del PAREIB y sus resultados son de interés público.
Su operación requirió una gran inversión financiera; por ello, y por la importancia de sus objetivos, la transparencia en su aplicación y la participación de los destinatarios en la vigilancia de su buen uso cobra mayor relevancia, sobre todo por tratarse de apoyos destinados a la población de las zonas rurales, indígenas y urbanas marginadas con los mayores índices de rezago social y educativo.
Parece un acierto que en el diseño del PAREIB se incorpore la estrategia para promover la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas. Por ser un asunto de interés público y por la necesidad de aportar elementos de carácter teórico metodológico que permitan mejorar y consolidar las propuestas sobre el tema, resulta interesante y necesario conocer cómo se operó la estrategia propuesta por el PAREIB y qué está sucediendo en las escuelas que la implementaron, sobre todo porque la política de transparencia, contraloría social y rendición de cuentas se ha considerado un elemento relevante en la construcción de la vida democrática de la sociedad y porque hasta el momento son pocos los estudios e investigaciones que abordan el proceso de implementación de esa política en espacios específicos como son las escuelas.
La necesidad de valorar los resultados de las políticas y el papel del Estado y del gobierno en la atención a los problemas sociales, ha dado pie a que el foco de análisis de las políticas se ubique en diferentes etapas de su proceso.
En un primer momento, se hizo énfasis en la identificación y definición de los problemas sociales y la formulación de los programas necesarios. Posteriormente, se fijó la mirada en la evaluación de las políticas y sus programas, para dimensionar sus resultados. La deficiente respuesta a la solución de los problemas y los limitados resultados de las evaluaciones, dio paso al interés por la implementación de los programas; es en esta etapa en la que se ubica el interés de esta investigación, para la cual se toma como referencia el proceso que ha seguido el análisis de las políticas públicas.
El análisis y estudio sobre la etapa de implementación de las políticas se desarrolló ante la necesidad de conocer los motivos por los cuales los objetivos y las metas no eran logrados de manera aceptable. Se impulsaron fundamentalmente dos posturas con relación a los enfoques para el estudio: 1) el de arriba hacia abajo (top down) y 2) el de abajo hacia arriba (bottom up).
El enfoque de arriba hacia abajo (top down) considera el análisis a partir de […] una decisión sobre políticas (usualmente un estatuto) y examinan en qué medida, y cómo eran cumplidos sus objetivos legales a través del tiempo. (Sabatier, 1986:1).
Por el contrario, […] el punto de partida de los enfoques de abajo hacia arriba (bottom up) es un análisis sobre una multitud de factores que interactúan a nivel operativo (local), respecto a un problema o asunto concreto […] el enfoque ha sido sobre las estrategias desarrolladas por varios actores en búsqueda de sus objetivos (Sabatier, 1986:1).
Para realizar el estudio de la experiencia del PAREIB, se retoma, dentro de la perspectiva de la disciplina de la Política Pública y el enfoque bottom up, los referentes jurídico, organizacional y el político de la decisión pública.
[…] el análisis jurídico se incorpora para conocer si las normas vigentes que prescriben un determinado comportamiento del gobierno en un campo de acción específico favorecen u obstaculizan el logro de los objetivos y la solución de problemas públicos precisos […] el análisis organizacional presta atención a la factibilidad de la política y tratan de identificar si los esquemas directivos, los procesos, los procedimientos y personal de las organizaciones públicas (de gobierno o sociales) que se encargarán de realizar la política son factores apropiados para operar con éxito la puesta en práctica de las políticas […] se da un espacio al análisis político que tiene como objeto identificar las redes de fuerzas, intereses, demandas y agrupaciones que giran alrededor de una cierta política a fin de conocer la viabilidad de la política pública, su posibilidad de ser aceptada o rechazada (Aguilar, 2004: 30-31).
Con ese referente y en reconocimiento de la importancia de la gestión administrativa, es necesario considerar elementos de los tres aspectos mencionados ya que este marco da una visión integral de la experiencia de la política de transparencia y contraloría social del PAREIB, ubicándola en el espacio de su concreción: la escuela. La escuela como institución y organización, es el espacio de interés de este trabajo en la concreción de la PT y CS llevada a cabo a través de las normas, la estructura organizacional y los actores sociales involucrados. Por lo anterior, el interés del estudio se ubica, dentro del ciclo de las políticas públicas, en la etapa de la implementación, en la que el diseño, los propósitos y la norma que rige la política se ponen en juego por la intermediación de sus actores: los responsables de la operación y los destinatarios de la política.
La fase de implementación consiste en una adaptación del programa de la política a las situaciones concretas encontradas (producción de outputs). A los ojos de los analistas de políticas públicas, esta fase es generalmente mucho más compleja de lo que parece o de lo que se supone debería ser. Aquí, una vez más, tendrán lugar diversos mecanismos de filtro (la no –ejecución, la aplicación selectiva) (Knoepfel, s/f: 11).
Aguilar Villanueva hace el siguiente señalamiento ante la necesaria articulación entre la Política Pública y la administración, cuando se identifica que muchos de los problemas de la Política Pública no están en la hechura de la decisión pública, sino en su operación administrativa y de gestión.
La política pública real era, en cambio, la resultante que combinaba la fuerza de los agentes que la ponían en práctica a través de muchas interacciones entre ellos y con los destinatarios, que no se comportaban pasivamente (Aguilar, 2004:34).
En ese sentido, se retoma la idea de la mediación e intervención de los actores en la implementación de la política de transparencia y contraloría social, a fin de conocer lo que sucede en la escuela como espacio de su concreción.
La implementación de la política en la escuela enfrenta problemas que pueden influir en sus resultados, por ejemplo, la estrategia utilizada para el trabajo está basada en la participación social de los destinatarios de los apoyos, específicamente en la de madres y padres de familia, situación que, por lo que han mostrado diferentes estudios sobre su participación en la escuela, ésta se da como asistencia a reuniones, en faenas de trabajo, en apoyo logístico o en apoyo administrativo (Ezpeleta y Weiss, 2002). Esta situación es limitada, ante la concepción de participación social que se plantea en la propuesta del PAREIB, en la que se considera deben incidir en el mejoramiento de la gestión escolar y la calidad educativa, y nada tiene que ver con la concepción y propósitos de la CS.
La figura reconocida en la escuela para la participación de padres y madres de familia es la Asociación de Padres de Familia (APF). En el marco del PAREIB, se planteó la promoción de la participación de las APF’s para administrar el Fondo de Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) 2 y para intervenir en la gestión escolar con el propósito de mejorar la calidad educativa. El responsable de capacitar y promover la participación social de las APF, son los Asesores Comunitarios (AC) que, en el estado de México, son los directores de las escuelas.
Las responsabilidades que las APF’s adquieren por el hecho de que sus hijos estén matriculados en una escuela con el AGE proporcionado por el PAREIB son las siguientes:
Utilizar el recurso económico distribuido preferentemente de la siguiente manera: 50% para la adquisición de material, papelería y útiles escolares de consumo cotidiano y 50% para los requerimientos de materiales para mantenimiento preventivo de espacios educativos.
Identificar las necesidades de la escuela, las alumnas y los alumnos previa consulta con el Director, para establecer el plan de mejoras. Llevar un registro mensual de la asistencia y actividades adicionales en la escuela con las alumnas, alumnos, madres, padres y asesores(as) de los docentes que recibirán el incentivo al desempeño de maestros de primaria. Participar en las acciones de contraloría social. Validar el registro de las visitas a las escuelas primarias seleccionadas de los supervisores(as) de zona y jefes(as) de sector (Sep/ Conafe, 2006: 35).
Como puede observarse, en el PAREIB se pretende que padres y madres de familia realicen tareas de carácter administrativo, pero también que se involucren en la toma de decisiones para definir las prioridades materiales de la escuela, decidir en qué se aplica el apoyo económico entregado a las APF’s y avalar el cumplimiento de las responsabilidades a las que se obligan los docentes que reciben incentivo económico. Es decir, se le dan atribuciones para decidir, junto con el personal directivo y docente, sobre las necesidades a atender de manera prioritaria en la escuela y para vigilar el cumplimiento de las responsabilidades del personal docente en el trabajo escolar por el cual reciben apoyo compensatorio3.
Las actividades que tradicionalmente han realizado madres y padres de familia en las escuelas y las que se pretenden impulsar a través del PAREIB para la contraloría social son de diferente índole. Las primeras tienen que ver con el apoyo logístico, administrativo y manual para que las escuelas tengan mejores condiciones materiales; las segundas tienen que ver con la vigilancia y toma de decisiones sobre el apoyo económico que reciben los docentes por el cumplimiento de actividades adicionales a su trabajo cotidiano y regular en la escuela, como son: las horas de trabajo extraclase con alumnos con mayores problemas en el aprendizaje, el cumplimiento del número de visitas para asesoría técnico pedagógica de acuerdo a lo que establece el Convenio que firman con la instancia estatal responsable de la operación del PAREIB, entre otras de capacitación para promover la participación social.
Aún cuando normativamente la APF tiene la responsabilidad de avalar el cumplimiento de las responsabilidades de quienes reciben apoyos, su dependencia de la autoridad escolar, por la gestión centralizada que ha caracterizado el trabajo en las escuelas, hace que asuman las tareas como requisitos administrativos y no como derechos y responsabilidades.
Otro elemento que hace difícil la participación de madres y padres de familia en la escuela son los efectos del contexto en la cual está adscrita. Las escuelas que reciben los apoyos del PAREIB son exclusivamente rurales, indígenas y urbanas marginadas con altos índices de marginación social. Para algunos autores como Bravo y Verdugo (2007) el contexto social incide de manera importante en el ambiente y el trabajo escolar, pero también, como lo señala Figueroa (2007) en las posibilidades de participación. Esos referentes (participación, gestión escolar centralizada y marginación social) son elementos que forman parte del contexto en el que se inició la implementación de la política para la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas en las escuelas primarias con apoyos del PAREIB.
Resulta importante valorar cómo se hace camino en el tema de la transparencia, contraloría social y la rendición de cuentas en realidades específicas y concretas como es el caso de las escuelas primarias rurales y urbanas marginadas; sobre todo considerando que los resultados de más de una década de intentar impulsar la participación social a través de las APF’s no han sido los esperados (Blanco et al 2006); por ello, es importante conocer qué ha sucedido en las escuelas en las que se ha empezado a promover la contraloría social, teniendo como referencia un entorno de marginación y un ambiente al interior de la escuela que inhibe la participación en la toma de decisiones.
Por lo anterior, se considera necesario documentar y conocer las condiciones reales en las que se promueve la transparencia y la contraloría social en las escuelas con recursos adicionales a los regulares y saber si hay un avance significativo de esa política en espacios concretos de aplicación de recursos públicos.
El objetivo de este trabajo es conocer si la estrategia para promover la transparencia y la contraloría social, ha tenido alguna influencia en el tipo de participación de los padres y madres de familia y sus representantes (las APF’s) en escuelas ubicadas en contextos de marginación.
En ese sentido, la pregunta que guía la investigación es ¿Cómo ha influido el desarrollo de la estrategia para la promoción de la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas, en la participación de las APF para la toma de decisiones y la vigilancia de los apoyos, en escuelas primarias que atiende el PAREIB de localidades marginadas del estado de México?
La hipótesis central es que la estrategia impulsada desde el PAREIB para promover la transparencia y la contraloría social, reproduce un tipo de participación parcial (en la cual se puede tener cierta influencia en las decisiones pero no se toman de manera directa) y la pseudoparticipación (en la cual las decisiones ya han sido tomadas por alguien más y los otros sólo se adhieren manifestando su acuerdo o sin cuestionamiento alguno, sólo sumándose) en tanto que la gestión escolar se encuentra centralizada en la autoridad escolar independientemente del diferente grado de marginación.
A fin de documentar la experiencia del PAREIB en la promoción de la transparencia y la contraloría social en el estado de México, se consideró necesario presentar algunos de los elementos que le dan el marco de actuación y concreción: el normativo, el organizacional y el de los espacios de su concreción. En ese sentido, en el primer capítulo de este trabajo, se presentan los referentes económicos, políticos y sociales del contexto internacional y nacional en el que se impulsó la política, los elementos normativos y la estructura institucional a través de la cual se pone en marcha.
En el capítulo dos se presentan las aportaciones conceptuales y los análisis que diferentes especialistas han realizado sobre el tema, la contraloría social, la gestión escolar y la participación.
En el último nivel de la política, es importante reconocer qué papel juega la difusión, valoración y utilización de la información y cómo ésta puede llegar a nutrir o definir la participación de los involucrados para una efectiva vigilancia de la acción gubernamental; en ese sentido, en el tercer capítulo se presenta la situación de las escuelas que sirvieron de referencia en este trabajo, sobre el manejo de la información (como condición para la transparencia) y su influencia en la participación (como elemento para la vigilancia y control) para el análisis de la implementación de la política mencionada. Es necesario advertir que se hace una detallada descripción de las expresiones de los informantes, ya que sirve para identificar las percepciones sobre su relación con la información y la concepción sobre su participación en la escuela.
Finalmente se presentan una serie de conclusiones sobre los resultados de la investigación, que permiten hacer señalamientos sobre lo que ha influido en esta experiencia para definir el tipo de participación en las escuelas para el manejo de información y su uso, el conocimiento sobre los derechos y responsabilidades, así como la influencia de la autoridad institucional para promover el ejercicio de una efectiva contraloría social en las escuelas.
La investigación se justifica por la importancia que en los últimos años se ha dado a la transparencia en el uso de los recursos públicos y a la contraloría social en las acciones de apoyo a la educación básica. Es vigente y de importancia tanto nacional como para América Latina, en el marco de dos políticas públicas fundamentales: la de equidad en la educación, con la cual se da atención a la población con altos índices de rezago educativo y social a través de apoyos compensatorios, y la de promoción de la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas. Ambas forman parte del discurso gubernamental tanto federal como estatal para la atención integral educativa y social de la población marginada y en condiciones de alta pobreza.
Para la elaboración de este documento fue necesario reunir, organizar y sistematizar información que permitiera identificar los antecedentes del programa para abatir el rezago y las acciones de participación social, sus fundamentos, sus características y los principales problemas encontrados para su desarrollo en el marco de las políticas para la equidad impulsadas a partir de 1990 con la Conferencia Mundial de Educación para Todos, el contexto regional para América Latina y el nacional con la política de los Programas Compensatorios.
Uno de los grandes problemas para su realización y que deja ver la situación general tanto de la política compensatoria en el estado de México como la de T, CS y R de C, es la falta de información confiable y disponible sobre los problemas, los universos de atención y sobre todo de los resultados en términos cuantitativos y cualitativos en la transparencia y promoción de la contraloría social. Con este trabajo espero hacer un aporte a la sistematización y documentación de la experiencia de las acciones de promoción de la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas en el marco de los programas para abatir el rezago educativo en el estado de México.
Algunos criterios metodológicos para el análisis de la situación.
El tipo de pregunta que define el problema es descriptiva, para tratar de darle respuesta se establece un referente comparativo exploratorio entre casos diferentes debido a que se consideran escuelas primarias que hayan impulsado acciones de promoción de la contraloría social en el marco del desarrollo del PAREIB, de localidades ubicadas en municipios con grado de marginación contrastante. Por tratarse de dos contextos de características diferentes que han generado resultados semejantes en la participación de las APF, se considera que se trata de una comparación de casos más diferentes (Zaremberg, 2006).
Metodológicamente se aborda un asunto poco estudiado desde un enfoque comparado y que puede aportar nueva información y conocimiento sobre el PAREIB y el logro de sus propósitos.
Selección de municipios y escuelas para el análisis.
El análisis se realizó en escuelas del estado de México. A fin de indagar si el contexto de marginación influye en el tipo de participación de los padres/madres de familia, se seleccionaron escuelas ubicadas en municipios de grado de marginación opuesto. Se identificaron los 10 municipios con el más alto grado de marginación y los 10 con el menor grado de marginación en el estado de México. De éstos se identificaron los que tuvieran escuelas participantes en el PAREIB, de las cuales se localizaron las que desarrollaran el Programa de Contraloría Social (PCS)4, quedando entonces las escuelas que: a) fueran del universo de atención del PAREIB, b) desarrollaran el PCS, c) tuvieran el mayor número de años en el PAREIB y d) estuvieran ubicadas en el municipio de más alto grado de marginación y en el municipio con el menor grado de marginación.
Análisis de información de dos momentos del desarrollo de la experiencia.
1. El primer momento corresponde al ciclo escolar 2004-2005 cuando inició en el estado de México -como en el resto de las entidades del país- las acciones de lo que se denominó Programa de Contraloría Social o Programa de Participación Social en Localidades Compensadas. En ese primer momento, como parte de la estrategia, los ATP de cada escuela participante en el PCS hicieron un diagnóstico de la información con la que contaban alumnos, padres/madres de familia y docentes/directivos.
2. El segundo momento corresponde al ciclo 2007-2008, año en que se cerró formalmente el PAREIB.
Del año 2004-2005 los municipios seleccionados fueron: San José del Rincón y Naucalpan, que por su grado de marginación ocupan el primer lugar y el 115 respectivamente, en relación con los 125 municipios que conforman el estado de México. En el municipio de Naucalpan participaron en el PAREIB 27 escuelas de las cuales tres desarrollaron el PCS. En el municipio de San José del Rincón participaron en el PAREIB 94 escuelas y 8 en el PCS. Se decidió considerar a las dos escuelas de Naucalpan por ser las que ofrecieron información (la tercera escuela participante en las acciones de CS, no reportó información) y en correspondencia tomar dos escuelas de San José del Rincón, seleccionadas por la información proporcionada y su ubicación en localidades de mayor marginación.
Para el análisis se consultaron los resultados de los diagnósticos y los informes sobre el desarrollo de las actividades de la instancia estatal responsable de coordinar el PAREIB en el estado de México.
Para el 2007-2008 se realizaron entrevistas semiestructuradas para recoger información sobre los conceptos clave de la hipótesis.
Del año 2007-2008 los municipios seleccionados fueron: San José del Rincón (el más marginado) y Metepec que ocupa el lugar 123 por el grado de marginación. Para ese año, en el municipio de Naucalpan, no se obtuvo información sobre escuelas participando en el PCS, aunque en el PAREIB se mantuvo el mismo número de escuelas que en 2005, es decir 27. Informantes.
Se retomaron, en los dos momentos, las respuestas de tres figuras claves en las escuelas: 1) docentes y directivos, por ser a la vez destinatarios de apoyos económicos y responsables del trabajo escolar, de promover la participación social y ser la figura de autoridad en las escuelas; 2) alumnos, como los principales destinatarios de los apoyos y de sus beneficios; 3) padres/madres de familia, al ser responsables de administrar y vigilar el cumplimiento de los compromisos a los que están obligados los docentes y directivos que reciben apoyos económicos.
También se ha incorporado información proporcionada por los responsables de coordinar y administrar la entrega de los apoyos a las escuelas desde la administración central del Sistema Educativo Estatal; así como la de entrevistas realizadas en diferentes momentos a algunos supervisores escolares.
Las entrevistas se realizaron en las respectivas escuelas en el horario de labores. Los alumnos fueron entrevistados durante el tiempo de recreo, a pesar de ello, accedieron a participar aunque con cierto temor o inhibición de su parte y cierta preocupación de los docentes, manifiesta en su continuo acercamiento para escuchar la entrevista.
Las entrevistas con las madres de familia se realizaron en el patio con la presencia del director de la escuela, quien, a pesar de señalarle que se quería la entrevista sólo con ellas, insistió en estar presentes e incluso con algunas intervenciones para “explicar” mejor lo que expresaban las señoras. Los directivos fueron entrevistados en el salón de clases con mayor privacidad (dispuesta por ellos) ya que evitaron la presencia de docentes, madres de familia y alumnos.
Se pudo detectar, por las actitudes de docentes y madres de familia, que la visita para realizar las entrevistas les generó inquietud, ya que expresaron que no habían recibido a nadie que les preguntara acerca de los apoyos recibidos por el PAREIB y sobre todo sobre sus derechos y responsabilidades. La situación se volvió menos tensa cuando se dejó de lado el guión de la entrevista y se estableció una plática más informal tanto con las madres de familia como con el personal directivo. Si bien puede parecer un inconveniente la presencia y observación de los directivos en las entrevistas, dado que pudo inhibir una expresión fluida y confiada de los entrevistados, esa situación también permitió identificar que no les es común el hecho de perder el control de lo que se estaba realizando en la escuela, por ello no se considera un inconveniente, más bien se retomó como un indicio de su condición de autoridad, ante los diferentes actores de la comunidad educativa.
Haber realizado las entrevistas en el horario y contexto escolar permitió además de reconocer la dinámica de la actividad cotidiana, observar la actitud y el trato que se dan entre sí los sujetos de la comunidad escolar y cómo se comportan ante un agente externo que cuestiona sobre ese trato y sus funciones. La situación ayudó a tener una mejor percepción de la presencia e influencia de la autoridad escolar en la vida cotidiana de la escuela y del trabajo de gestión escolar.
NOTAS
1 Desarrollados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo. Los Programas Compensatorios están dirigidos a población focalizada de localidades indígenas, rurales y urbanas marginadas con altos índices de rezago educativo y social, a la cual se le otorgan diferentes apoyos: económicos, en servicios y en materiales. El más reciente es el Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB).
2 Monto económico que se entrega a la escuela a través de las APF’s cada ciclo escolar, siendo uno de los apoyos del PAREIB.
3 Reciben apoyos económicos del PAREIB Jefes de Sector y Jefes de Departamentos Regionales, Supervisores, Asesores Comunitarios, Integrantes del Equipo Técnico Estatal con funciones de asesoría y capacitación, Asesores Técnico Pedagógicos y docentes frente a grupo.
4 Es importante señalar que el PCS se desarrolla en una de las escuelas en las que trabaja el ATP las asesorías docentes en el marco del PAREIB
- Agradecimientos
- Introducción
- Capítulo 1 El origen e institucionalización de la política de transparencia, contraloría social y rendición de cuentas.
- Capítulo 2 Los aportes conceptuales sobre la contraloría social y el conocimiento sobre la escuela como espacio de implementación.
- Capítulo 3 La escuela como espacio de implementación de la política para la transparencia, la contraloría social y la rendición de cuentas.
- Conclusiones
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