El tema del petróleo es quizá uno de los tópicos que genera mayor interés en cualquier ámbito, sobre todo luego de que se ha concebido como un sostén del nacimiento y desarrollo de la sociedad moderna. Tanto en el contexto nacional como en el internacional el abasto de petróleo es relevante porque es garante del flujo energético que las naciones necesitan para su funcionamiento y su probable interrupción puede provocar crisis de todo tipo.
El petróleo es el componente energético máximo de la sociedad moderna, en éste se ha basado el desarrollo de la economía industrial de los últimos 60 años. No existe, de manera natural, sustancia alguna que tenga las propiedades energéticas del petróleo, ni que cuente con las mismas facilidades para su almacenamiento y transporte, ni que pueda ser modificada de manera tan versátil para aprovecharla en una enorme variedad de usos. Es tal la dependencia de la energía derivada de los hidrocarburos que no existe actividad humana que no involucre su uso; el petróleo está presente en todo, en la minería, en la industria, en el comercio, en la generación eléctrica y en la industria agroalimentaria.
Un ejemplo de su importancia lo constituye la sofisticada red de transporte mundial de carga y de pasajeros por donde se mueve casi totalmente los productos que se consumen todos los días en todo el mundo, incluidos los alimentos, cuya distribución depende casi totalmente de los combustibles derivados del petról... leer más
El tema del petróleo es quizá uno de los tópicos que genera mayor interés en cualquier ámbito, sobre todo luego de que se ha concebido como un sostén del nacimiento y desarrollo de la sociedad moderna. Tanto en el contexto nacional como en el internacional el abasto de petróleo es relevante porque es garante del flujo energético que las naciones necesitan para su funcionamiento y su probable interrupción puede provocar crisis de todo tipo.
El petróleo es el componente energético máximo de la sociedad moderna, en éste se ha basado el desarrollo de la economía industrial de los últimos 60 años. No existe, de manera natural, sustancia alguna que tenga las propiedades energéticas del petróleo, ni que cuente con las mismas facilidades para su almacenamiento y transporte, ni que pueda ser modificada de manera tan versátil para aprovecharla en una enorme variedad de usos. Es tal la dependencia de la energía derivada de los hidrocarburos que no existe actividad humana que no involucre su uso; el petróleo está presente en todo, en la minería, en la industria, en el comercio, en la generación eléctrica y en la industria agroalimentaria.
Un ejemplo de su importancia lo constituye la sofisticada red de transporte mundial de carga y de pasajeros por donde se mueve casi totalmente los productos que se consumen todos los días en todo el mundo, incluidos los alimentos, cuya distribución depende casi totalmente de los combustibles derivados del petróleo. Gasolinas, combustóleo, diesel y turbosinas comprenden el 95% de los combustibles necesarios para mover el transporte global. Según estimaciones de la Auto & Truck International Magazine, la cantidad de vehículos automotores que circula en todo el mundo es aproximadamente de 750 millones, que a su vez consumen alrededor de 3000 millones de litros de gasolina cada 24 horas. Por lo tanto, el comportamiento del mundo tal y como lo conocemos depende en gran medida de la disponibilidad de petróleo y de los combustibles que de éste emanan. De esta manera, el petróleo se ha posicionado como uno de los elementos más importantes de los sectores energéticos de todo el mundo.
Los Policy Makers tienen al menos tres razones para poner particular atención en el sector energético. Primero, los sistemas de energía son esenciales para satisfacer las necesidades humanas básicas y un soporte para el crecimiento económico. Segundo, la extracción, conversión y uso de la energía son la causa de graves problemas en el medio ambiente desde nivel local (como la contaminación de las ciudades) hasta el nivel global (como el cambio climático). Tercero, la dependencia preponderante de los combustibles fósiles y nuevos hechos y percepciones como el alza los precios del petróleo, o el estado y perspectivas de las reservas de hidrocarburos hacen que se preste la mayor importancia a los cambios tecnológicos y las inversiones en la producción de energía que requieren de largos periodos de maduración y que no pueden esperar hasta que los problemas energéticos se manifiesten en toda su magnitud. Nuestros gobiernos necesitan actuar ahora para resolver esos problemas en beneficio no sólo de las actuales generaciones sino también de las futuras (Johnston, 2006)
La sustentabilidad es el concepto que procura integrar el desarrollo económico, el cuidado del medio ambiente y la perpetuación de los recursos naturales en beneficio de las actuales y las futuras generaciones.
En nuestro país, la situación energética, particularmente la industria petrolera, está asociada a aspectos fiscales por lo que la problemática no está orientada hacia las razones de sustentabilidad y se inclina más hacia un contexto en donde prevalecen posicionamientos de poder y de pugna por capturar los recursos financieros generados por su comercialización. Desde la nacionalización de los hidrocarburos en 1938, el gobierno federal ha mantenido el monopolio en las áreas de alta rentabilidad, como es exploración y producción (E&P), pero no ha sido capaz de efectuar inversiones sustantivas que permitan el desarrollo eficiente de la empresa a través de la cual lleva a cabo estas actividades: Petróleos Mexicanos.
Más allá de la coyuntura actual, entendida como el incremento de los precios del petróleo de 1999 a 2005 en cuanto la mezcla Brent pasó de 21 a 54 dólares en términos reales.1 la industria petrolera mexicana adolece de políticas claras en cuanto a su modernización. Las actividades upstream se mantienen como las más importantes de la empresa, sobre todo la producción de crudo, en cuyas ventas se sustenta el superávit comercial de la paraestatal. En este sentido, la industria petrolera permanece monopolizada en las actividades upstream y aquellas en donde se agrega valor al petróleo (refinación y petroquímica) se abrió a capitales privados sin que se hayan obtenido resultados satisfactorios2.
En México, el petróleo ha sido un tema que se ha abordado constantemente, sobre todo después de 1976, año en que la politica petrolera de este país sufrió un vuelco, cuando nuevos descubrimientos, aunados a una decisión política, van a convertir a México en un exportador neto relativamente importante de petróleo y derivados"(Meyer,1982)
La historia del desarrollo de la industria petrolera mexicana es, en esencia, una historia de economía política. Los cambios en la naturaleza del ejercicio del poder demarcaron la naturaleza de la actividad petrolera y en parte estuvieron determinados por ésta. Petróleo y economía son, en México, tan inseparables como petróleo y política (Meyer, 1991).
El marco legal expresado en la Constitución de 1917 explicitó que la intervención del Estado era necesaria para salvaguardar los intereses nacionales dentro de los cuales el petróleo seria un factor de desarrollo interno, la organización de la industria petrolera en México se convirtió en una construcción eminentemente política (De la Vega, 1999).
Tras la expropiación y la reivindicación de la nacionalización de los recursos del subsuelo en 1938 se creó por decreto, en junio de ese mismo año, Petróleos Mexicanos (PEMEX) como una institución pública, con el fin de centralizar en esta empresa todas las propiedades y funciones de la industria petrolera. Desde entonces, como lo acotó Székely (1983), varias generaciones de mexicanos han visto con orgullo el control de los recursos petroleros por parte del Estado en la figura de PEMEX. Desde su creación, PEMEX ha desempeñado un papel protagónico en la vida económica, social y política del país. Cuando las tasas de crecimiento de México eran de 6 por ciento, PEMEX sirvió de bastión para la expansión de todos los demás sectores de la economía. La importancia de PEMEX es todavía más explícita cuando se considera los resultados económicos de todos los sectores del país, ya que son muy diferentes una vez que se excluye la participación de este organismo en la economía.
Esta investigación busca fragmentar el problema de PEMEX en tres dimensiones, la primera de ellas es que es un asunto político en el que diversos actores interactúan. En tomo de las actividades petroleras se estructura toda una serie de intereses, posicionaniientos, agentes, gremios, expectativas, ideologías, doctrinas. Y dado que el sector petrolero se arraigó económica, social y políticamente, el diseño y la puesta en práctica de reformas obliga a tomar en cuenta esta constelación de participantes directos e indirectos vinculados con las actividades del sector para una necesaria negociación (Torres. 1999).
La segunda dimensión está inmiscuida con las propiedades con que se dotó a la empresa y permite que la industria petrolera se encuentre sometida a controles gubernamentales externos, empeñados en extraer la mayor renta petrolera impidiendo que la paraestatal cuente con suficientes recursos financieros para hacer frente a las inversiones del sector. La tercera dimensión tiene que ver con los mecanismos de financiamiento a los que la industria petrolera se ha incorporado no sólo para satisfacer sus gastos más elementales sino para cumplir con la pesada carga fiscal a la que el gobierno federal la somete; esta problemática se agudiza sobre todo si se toma en cuenta que los costos de PEMEX para encontrar y extraer petróleo se incrementarán considerablemente toda vez que el petróleo de "fácil" acceso entre en su fase de declinación.
Así, el tipo de relación que el Estado mexicano ha instrumentado para extraer la renta petrolera y los mecanismos para financiar la reproducción o el mantenimiento de su capacidad productiva involucra aspectos que van más allá de decisiones que tienen que ver con su organización industrial y adhiere a éstas, aspectos políticos e intereses que no denotan el carácter estratégico de la industria petrolera, sino la captura de grupos y cotos de poder que desde el gobierno se han apropiado de los beneficios de la industria petrolera. A expensas del marco constitucional que erige al estado en el exclusivo agente administrador de la riqueza del subsuelo, los gobiernos que le han sucedido desde la nacionalización de la industria, han extraído la renta petrolera y la han administrado de acuerdo a sus intereses de corto y mediano plazo sin considerar y satisfacer oportunamente las demandas de recursos de la empresa.
Los gobiernos se han limitado a buscar el máximo de recursos fiscales en este sector, en ocasiones para remediar problemas de balanza de pagos o para cancelar obligaciones de deuda externa y muy frecuentemente para mantener un gasto corriente elevado, como ocurrió en la administración de López Portillo y como ocurre en la actualidad. La evolución del gasto corriente en el periodo que va de 1980 a 2005 ha sido ingente en relación a los demás gastos que componen el gasto programable, pues representó en promedio el 15 por ciento del PIB; este hecho puede sugerir que una porción importante de los ingresos provenientes del petróleo se destinan a este tipo de gasto.
El efecto de esta política es una critica disminución de los recursos propios de PEMEX para hacer frente a las inversiones necesarias en exploración, desarrollo y producción, de suerte que al menos pueda reponer las reservas probadas extraídas. Así, no sólo se compromete la capacidad de la empresa de cumplir con los niveles adecuados de producción concordantes con sus niveles de exportación, sino que se compromete, en el largo plazo, el abasto interno de petróleo crudo destinado a la refinación, que ya de por sí es insuficiente, por lo que se debe importar un alto porcentaje de petrolíferos indispensables para el desarrollo de cualquier economía.
La principal característica de la relación entre el Estado y PEMEX es que ha predominado el comportamiento predatorio sobre el petróleo por parte de buscadores de rentas inmiscuidos en el gobierno y una política fiscal que descansa en buena parte sobre el petróleo.
Objetivo.
El objetivo de esta investigación se centra en el estudio de la relación de PEMEX con el Estado y con los diversos grupos de interés que se enfrentan en tomo a la captura de la renta petrolera. Se estudiará la forma en que PEMEX ha sido gestionada y cuáles son las principales características que enmarcan su desarrollo y qué o cuáles son los factores que impiden que tenga una mayor rentabilidad en el largo plazo, vinculada sobre todo al deterioro de sus condiciones reproductivas y a la disminución de las reservas de un recurso no renovable como lo es el petróleo. La parte analítica de la investigación busca proponer una política pública alternativa en la que se considere como lo más importante la restitución de las reservas de petróleo, lo cual pone en el contexto dos alternativas: 1.-El desmantelamiento gradual del monopolio estatal sobre las actividades de exploración y producción para dar paso a agentes privados que inviertan en investigación y desarrollo, lo cual requiere de una reforma constitucional y una reforma fiscal, y 2. La elaboración de una reforma fiscal que debilite la presión que existe sobre PEMEX permitiéndole a este último incorporar los recursos provenientes de la comercialización del crudo a inversiones que hagan crecer las reservas y desarrollar las demás áreas de la industria petrolera como lo es la refinación y la petroquímica.
Preguntas, hipótesis y perspectiva de análisis.
De lo que precede se desprenden las siguientes preguntas:
¿Cuál ha sido el mecanismo que ha propiciado la ausencia de inversiones con capital propio en el mantenimiento de la planta productiva y en las actividades de exploración y producción? ¿Cuáles han sido los grupos de interés que han favorecido estas políticas, y que cuán conformes están con el status quo? ¿Qué grupos de interés se benefician y cuáles se perjudican con las opciones de cambio? ¿Cuál de las dos opciones tiene mayor viabilidad política, en cuanto a beneficios, costos, obstáculos y problemas fiscales?
Hipótesis:
Las condiciones de insuficiencia financiera de PEMEX para reinvertir en el mantenimiento de su planta productiva y en el aumento de su producción en las que PEMEX está inmersa, se deben a las restricciones fiscales que el Estado mexicano privilegió y a la política colateral que permitió y permite el acceso a la renta petrolera por unos cuantos, y, por lo tanto limita tanto las necesidades de desarrollo de la empresa como la posibilidad de sembrar los ingresos petroleros, lo cual se verá reflejado en los capítulos 4 y ó de esta investigación.
Mayor autonomía fiscal y gerencial de PEMEX, no significa necesariamente alterar la naturaleza del mandato constitucional, que consagra la propiedad de los recursos del subsuelo ni el de empresa estatal de PEMEX; pero sí alterar esencialmente el papel de la empresa de fuente principal de recursos fiscales de cero costo político. Cualquier solución a la actual situación de agotamiento de reservas y endeudamiento extremo de PEMEX tiene un profundo sentido político de difícil paso por el Congreso; por lo tanto, se necesita un proceso de reordenamiento en donde se prioricen las inversiones en el sector petrolero aludiendo para ello a un marco institucional diferente en donde el carácter público de los recursos petroleros no se pierdan, pero en donde se acepte la intervención de agentes privados en la modernización de este sector estratégico de nuestro pais.
Justificación.
En la actualidad, PEMEX es la empresa con mayor rentabilidad en México, los ingresos que genera representan un porcentaje poco despreciable del Producto Interno Bruto alrededor del 2 por ciento, y sus exportaciones, que significan el 8 por ciento de las exportaciones totales, representan una importante fuente de divisas para el país. Sin embargo, los rendimientos que genera, no son utilizados en la inversión para regenerar las reservas o para dar mantenimiento a sus instalaciones. Para subsanar la carencia de recursos financieros, que el Estado le provoca, Petróleos Mexicanos ha ingresado a una espiral de endeudamiento que amenaza con poner en riesgo su viabilidad financiera. Las posibles soluciones que se han discutido en términos generales son:
1. Disminuir la renta que extrae el Estado para permitir a PEMEX reinvertir y pagar o disminuir su nivel de endeudamiento,
2. Abrir las actividades de exploración y producción a la inversión privada.
Estructura de la Tesis.
Para analizar la problemática de PEMEX, la investigación se divide en ocho capítulos. En el primero se estudian las principales características del petróleo y la forma en cómo se organiza la actividad petrolera. En el segundo capítulo se presenta una revisión del mercado petrolero internacional enfatizando sus componentes principales: oferta, demanda, reservas y precios. El tercer capítulo hace un recorrido de la actividad petrolera en México e intenta escudriñar cómo es que el petróleo se integró en la política económica mexicana destacando los cambios del marco legal que permitieron tal integración. El cuarto capítulo muestra los principales actores que al amparo de la Constitución y de la política obtienen una parte de la renta petrolera. En el quinto capítulo se muestran los preceptos teóricos del concepto de la renta y de los impuestos, que sirven de preámbulo para calcular el valor de la renta petrolera mexicana. El sexto capítulo de esta investigación revisa las implicaciones que la política petrolera tiene en PEMEX, subrayando que el deterioro financiero del organismo ya no permite que se destinen recursos a la restitución de reservas, la cual también es calculada. El séptimo capítulo presenta distintos escenarios en torno a la capacidad productiva y la vida útil de las reservas, realizando hipótesis de crecimiento de la demanda y de las exportaciones que ayudan a mostrar el probable agotamiento de las reservas y los montos requeridos de financiamiento. El capítulo ocho presenta una visión de la tendencia global en torno a los derechos de propiedad de los recursos petroleros y las implicaciones políticas y económicas que tendrían para el país y para los actores relevantes la aplicación de una reforma de política en torno al sector petrolero. En el capítulo nueve se exponen las conclusiones de la tesis.
NOTAS
1 Aunque en 2001 el precio cayó en poco más de 5 dólares, pasando de 32 dólares en 2000 a 27 dólares en 2001.
2 Las actividades upstream o aguas arriba se refieren a la exploración y producción de hidrocarburos
- I. Introducción
- Capítulo 1. La importancia del petróleo
- Capítulo 2. El mercado petrolero internacional de crudo, un caso de mercado con limitada competencia. El papel de México en su funcionamiento
- Capítulo 3. Petróleos Mexicanos: la gestación de una relación anacrónica entre economía política y petróleo
- Capítulo 4. ¿Son los hidrocarburos propiedad de la nación?
- Capítulo 5. Renta Petrolera
- Capítulo 6. La situación de la industria petrolera en México. Del deterioro financiero a la inseguridad petrolera.
- Capítulo 7. Restitución de reservas
- Capítulo 8. ¿Hacia la apertura de las actividades de exploración y producción de los hidrocarburos mexicanos?
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