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El Banco Mundial y las reformas educativas para la educación primaria en Colombia y México 1990-2000
por Melendres Aranibar, María Elena
Programa: Maestría en Ciencias Sociales, XIII promoción, 2000-2002
Director de Tesis: Loyo Brambila, Aurora
Línea de investigación: Educación, políticas públicas y mundo del trabajo
Periodo de investigación: 1990-2000
Año de publicación: 2002
Banco Mundial,Reformas educativas,Educación primaria,Fondo Monetario Internacional (FMI),Secretaría de Educación Pública (SEP),Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE),Sistema Educativo Nacional Colombiano
Este trabajo de investigación busca analizar las Reformas Educativas para la educación primaria en Colombia y México, en la década 1990-2000. Estas, no pueden ser entendidas sino dentro de un proceso de reformas estructurales1 que caracterizó a la región en los años ochenta, las cuales son producto de una crisis económica y tuvieron influencia del Banco Mundial a través del financiamiento a programas de ajuste. Esa dimensión económica ha incidido también de manera directa en las transformaciones educativas que se ha realizado en distintos países de América Latina.
Las reformas educativas adquieren un papel central en la agenda de los gobiernos en las dos últimas décadas, particularmente por la función asignada a la educación en el desarrollo económico de los países, en donde, confluyen, además los constantes avances científicos y tecnológicos que han colocado al conocimiento como signo de mayor progreso de las sociedades.
Así vemos la instauración de un nuevo modelo de desarrollo, producto de una economía globalizada, que motivó la modificación de la estructura de los países y, en particular, la redefinición de las funciones del Estado; un Estado surgido de procesos ligados a reformas estructurales: económicas e institucionales. Esto significó que, dadas las características de la crisis, el Estado asumiera políticas destinadas a superarlas siguiendo lineamientos de un modelo económico neoliberal. Este modelo fue expandiéndose ... leer más
Este trabajo de investigación busca analizar las Reformas Educativas para la educación primaria en Colombia y México, en la década 1990-2000. Estas, no pueden ser entendidas sino dentro de un proceso de reformas estructurales1 que caracterizó a la región en los años ochenta, las cuales son producto de una crisis económica y tuvieron influencia del Banco Mundial a través del financiamiento a programas de ajuste. Esa dimensión económica ha incidido también de manera directa en las transformaciones educativas que se ha realizado en distintos países de América Latina.
Las reformas educativas adquieren un papel central en la agenda de los gobiernos en las dos últimas décadas, particularmente por la función asignada a la educación en el desarrollo económico de los países, en donde, confluyen, además los constantes avances científicos y tecnológicos que han colocado al conocimiento como signo de mayor progreso de las sociedades.
Así vemos la instauración de un nuevo modelo de desarrollo, producto de una economía globalizada, que motivó la modificación de la estructura de los países y, en particular, la redefinición de las funciones del Estado; un Estado surgido de procesos ligados a reformas estructurales: económicas e institucionales. Esto significó que, dadas las características de la crisis, el Estado asumiera políticas destinadas a superarlas siguiendo lineamientos de un modelo económico neoliberal. Este modelo fue expandiéndose poco a poco hasta encontrar el momento propicio para hacer sentir su presencia en los países, a través de la intervención financiera de organizaciones internacionales, quienes, por medio de préstamos, inciden en las decisiones económicas, primero y luego, en las de carácter social.
Cabe mencionar que las reformas educativas, si bien se realizan en momentos de grandes transformaciones económicas en los países latinoamericanos, también se caracterizan por provenir, en algunos casos, de procesos políticos de transición hacia la democracia y, en otros, de transformaciones político-institucionales para mantener la legitimidad y la capacidad política de decisión de los gobiernos.
En el sector educativo la reestructuración institucional significó poner en práctica reformas de gestión administrativa y de supervisión, entre otras, para lograr una mejor interrelación entre los distintos niveles y los sujetos que son parte del sistema, además para tener un mayor control del proceso educativo y del manejo de recursos, principalmente el mejoramiento global de la educación para satisfacer las necesidades básicas de la sociedad.
Por otro lado, el papel que jugaron los organismos financieros -FMI y Banco Mundial -fue determinante en el tipo de políticas aplicadas en los años ochenta. Esto significó, primero el apoyo a los países en crisis con préstamos condicionados a la aplicación de políticas económicas favorables al equilibrio de mercados y la desregularización de la economía; y segundo, completar y hacer más efectivas esas políticas. Para ello recomendaron, entre otras, la transferencia institucional y administrativa del sector educativo a la sociedad.
Todo lo anterior implica un proceso en el que no sólo el Estado participa en las decisiones como la autoridad máxima para transformar el sistema educativo, sino que involucra por una parte a actores sociales internos que buscan mayor participación porque son parte de la sociedad en la cual se da la transformación y también por otra, a actores externos que de una manera u otra participan en esas decisiones.
Esta tarea se ha llevado adelante con el concurso de actores políticos tradicionales y no tradicionales que han fortalecido su papel en una sociedad movilizada a raíz de la emergencia de la crisis. Esto significa, que nos encontramos con nuevas relaciones entre esos actores, de las que participa el Banco Mundial como actor externo al que haremos referencia de manera particular al analizar las políticas educativas para la educación primaria.
El rol desempeñado por este organismo en la educación se convierte en fundamental en el periodo 1990-2000. Sin embargo, su participación en el sector educativo se inició en 1^63 con el fmanciamiento a proyectos de infraestructura educativa. Este organismo se interesó por la educación básica y la formación tecnológica con el propósito de aumentar la cobertura y la mano de obra calificada. Con las reformas de la última década su interés por la educación se orienta en dos direcciones: la reducción de la pobreza y la formación de individuos para el trabajo productivo; por ello considera necesario mejorar la educación primaria a través de la eficiencia y equidad educativa, asegurando que los conceptos mínimos de conocimiento sean útiles para el bienestar de los individuos. Desde el punto de vista de la inversión, la relación del Banco Mundial con la educación primaria está en función de la formación de individuos competitivos en el sector productivo.
En el ámbito nacional, podemos mencionar la participación de sindicatos y federaciones de maestros, sociedad civil y especialistas en educación, que se han involucrado en las reformas desde el apoyo o la crítica a las medidas que se toman. Su aporte con proyectos o acuerdos facilitan de cierta manera la formulación de políticas y estrategias o la aplicación de ellas.
Esas características, casi generales para los países latinoamericanos, adquieren connotaciones diferentes en cada uno de ellos en función a sus particularidades nacionales. Por ello, en el trabajo tomamos dos casos para ser estudiados, Colombia y México, dentro de los cuales analizaremos aspectos que los diferencian y que también cobran relevancia en la manera como se toman las decisiones políticas sobre educación.
Colombia se eligió por su particular situación política y social de la década de los ochenta, caracterizada por la falta de legitimidad de sus instituciones y la constante violencia. Este país presenta un contexto educativo con "experiencias positivas" de avance en la disminución del analfabetismo y la cobertura en el área rural en zonas dispersas, pero ésta última es insuficiente y se combina con la elevada deserción y repetición escolar. El proceso de descentralización impulsado por reformas políticas hacia la mayor participación de las comunidades, repercute en la educación dotando de autonomía a la escuela. Entre esas participaciones se observa también el papel de la Iglesia Católica, que en periodos anteriores a las reformas educativas estuvo sometida al control riguroso de la educación ¿me prestaba, por parte del Estado. Y después surge como una opción para la aplicación de políticas a favor de la educación secundaria a través del sistema de "voucher"2.
México, por su parte, estuvo inmerso en la crisis económica y fue el primer país que tuvo dificultades severas en el pago del servicio de la deuda y abrió su mercado hacia una gran potencia económica a través de pactos de intercambio comercial. Asimismo, después de muchos años ha tenido transformaciones relacionadas con la alternancia política que se logró en el año 2000. Esto significó una mayor apertura a la participación ciudadana. Por otro lado, en los últimos años se ha caracterizado por la inseguridad ciudadana, provocada particularmente por la delincuencia organizada que afecta sus bases sociales y políticas.
Dentro de las particularidades culturales de este país se encuentra su diversidad lingüística - 80 lenguas diferentes -, especialmente relacionada con la organización social y cultural propia. Este factor contribuye a caracterizar el tipo de educación que se brinda en el área rural con la educación comunitaria. También se trata de un caso que tiene experiencias positivas en educación - su nivel de alfabetización corresponde a los más altos en América Latina, pese a la variedad lingüística que tiene -. Por otro lado se destaca el tamaño de la población escolar y el manejo administrativo de la educación entre la Secretaría de Educación (SEP) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de Educación (SNTE.
Con respecto a la elección del periodo, 1990-2000, ésta se fundamenta en el hecho de que constituye el momento de consolidación de las reformas estructurales iniciadas en los ochenta. Básicamente se trata de la segunda generación de reformas centradas específicamente en el cambio de las instituciones políticas y sociales, dentro de las cuales, la educación se presenta como una de las fundamentales.
El tipo de abordaje que proponemos para el análisis de las reformas educativas en Colombia y México apuntan a los elementos comunes - homogéneos como se mención^ en muchos estudios y trabajos relacionados al tema - pero sobretodo se hará énfasis en las particularidades de ambos países, para comprender la forma que han tomado las políticas educativas para la educación primaria.
A partir del supuesto de la existencia de una relación de influencia directa de los organismos internacionales sobre las políticas de reforma. Planteamos la siguiente hipótesis: en Colombia y México existen factores económicos, necesidades sociales y decisiones políticas internas que determinan la forma en que son asumidas las recomendaciones de los organismos internacionales para la formulación de las políticas educativas.
Con el propósito de abordar la complejidad que esta proposición encierra intentamos cumplir en este trabajo el siguiente objetivo general: establecer los elementos específicos que caracterizan a los sistemas educativos de Colombia y México y las tradiciones pedagógicas que llevan a tomar determinaciones en la educación y en las reformas educativas para la primaria.
A fin de desarrollar este objetivo hemos divido el trabajo en tres capítulos. En primer lugar presentamos un marco general en el ámbito latinoamericano de las reformas educativas, relación con los cambios estructurales de los años ochenta y el papel que ha jugado el Estado en la educación a lo largo de estos años. Se analiza también la forma cómo el Banco Mundial ha ido insertándose en la educación latinoamericana y las características que toman las recomendaciones para políticas y los motivos que tiene para establecer la prioridad a la educación primaria.
En el segundo capítulo, se expone el contexto específico de Colombia y México, el papel que desarrolla el Estado en la educación, su estructura y experiencia como base para la formulación de las leyes educativas correspondientes al periodo de estudio. Asimismo, se identifican algunos rasgos sobresalientes que llevan a los distintos actores a asumir determinadas posiciones en torno a la educación primaria.
El punto central del análisis son las leyes educativas establecidas entre 1990-2000 en ambos países, porque constituyen la consolidación de los cambios institucionales en educación. Con base en ello, establecemos luego las particularidades en torno al planteamiento de políticas para la educación primaria y su relación con las propuestas del Banco Mundial. También se analiza en este capítulo la participación que ha tenido, y aún tiene, dicho organismo a través de programas en ambos países.
El tercer capítulo presenta la comparación de las políticas educativas para la educación primaria de ambos países, lo que nos interesa en este análisis es la especificidad de la expresión que las políticas adquieren en cada país, a pesar de estar enmarcadas en lineamientos comunes y generales como los dictados por el Banco Mundial.
Finalmente se hacen las consideraciones necesarias sobre los rasgos sobresalientes de la diferenciación entre los dos países, tomando en cuenta siempre la participación del Banco Mundial en las políticas educativas.
NOTAS
1.- Reformas estructurales, son procesos que implican la aplicación de cambios políticos, institucionales y económicos. De manera particular se han llamado así a las políticas macroeconómicas destinadas a reducir la inflación y desregularizar la economía en países que sufrieron efectos de crisis en América Latina en la década de los años ochenta. Esto implicó la reducción del papel del Estado en la economía
2 Según este sistema, los vouchers -vales de estudio- son otorgados por el gobierno central a los padres de familia, los cuales permiten a los padres a elegir la escuela para sus hijos, las que pueden ser privadas o públicas. El gobierno central financia los vouchers pagando directamente a la escuela que el padre eligió para su hijo. (WEST, 1998: )
Las reformas educativas adquieren un papel central en la agenda de los gobiernos en las dos últimas décadas, particularmente por la función asignada a la educación en el desarrollo económico de los países, en donde, confluyen, además los constantes avances científicos y tecnológicos que han colocado al conocimiento como signo de mayor progreso de las sociedades.
Así vemos la instauración de un nuevo modelo de desarrollo, producto de una economía globalizada, que motivó la modificación de la estructura de los países y, en particular, la redefinición de las funciones del Estado; un Estado surgido de procesos ligados a reformas estructurales: económicas e institucionales. Esto significó que, dadas las características de la crisis, el Estado asumiera políticas destinadas a superarlas siguiendo lineamientos de un modelo económico neoliberal. Este modelo fue expandiéndose poco a poco hasta encontrar el momento propicio para hacer sentir su presencia en los países, a través de la intervención financiera de organizaciones internacionales, quienes, por medio de préstamos, inciden en las decisiones económicas, primero y luego, en las de carácter social.
Cabe mencionar que las reformas educativas, si bien se realizan en momentos de grandes transformaciones económicas en los países latinoamericanos, también se caracterizan por provenir, en algunos casos, de procesos políticos de transición hacia la democracia y, en otros, de transformaciones político-institucionales para mantener la legitimidad y la capacidad política de decisión de los gobiernos.
En el sector educativo la reestructuración institucional significó poner en práctica reformas de gestión administrativa y de supervisión, entre otras, para lograr una mejor interrelación entre los distintos niveles y los sujetos que son parte del sistema, además para tener un mayor control del proceso educativo y del manejo de recursos, principalmente el mejoramiento global de la educación para satisfacer las necesidades básicas de la sociedad.
Por otro lado, el papel que jugaron los organismos financieros -FMI y Banco Mundial -fue determinante en el tipo de políticas aplicadas en los años ochenta. Esto significó, primero el apoyo a los países en crisis con préstamos condicionados a la aplicación de políticas económicas favorables al equilibrio de mercados y la desregularización de la economía; y segundo, completar y hacer más efectivas esas políticas. Para ello recomendaron, entre otras, la transferencia institucional y administrativa del sector educativo a la sociedad.
Todo lo anterior implica un proceso en el que no sólo el Estado participa en las decisiones como la autoridad máxima para transformar el sistema educativo, sino que involucra por una parte a actores sociales internos que buscan mayor participación porque son parte de la sociedad en la cual se da la transformación y también por otra, a actores externos que de una manera u otra participan en esas decisiones.
Esta tarea se ha llevado adelante con el concurso de actores políticos tradicionales y no tradicionales que han fortalecido su papel en una sociedad movilizada a raíz de la emergencia de la crisis. Esto significa, que nos encontramos con nuevas relaciones entre esos actores, de las que participa el Banco Mundial como actor externo al que haremos referencia de manera particular al analizar las políticas educativas para la educación primaria.
El rol desempeñado por este organismo en la educación se convierte en fundamental en el periodo 1990-2000. Sin embargo, su participación en el sector educativo se inició en 1^63 con el fmanciamiento a proyectos de infraestructura educativa. Este organismo se interesó por la educación básica y la formación tecnológica con el propósito de aumentar la cobertura y la mano de obra calificada. Con las reformas de la última década su interés por la educación se orienta en dos direcciones: la reducción de la pobreza y la formación de individuos para el trabajo productivo; por ello considera necesario mejorar la educación primaria a través de la eficiencia y equidad educativa, asegurando que los conceptos mínimos de conocimiento sean útiles para el bienestar de los individuos. Desde el punto de vista de la inversión, la relación del Banco Mundial con la educación primaria está en función de la formación de individuos competitivos en el sector productivo.
En el ámbito nacional, podemos mencionar la participación de sindicatos y federaciones de maestros, sociedad civil y especialistas en educación, que se han involucrado en las reformas desde el apoyo o la crítica a las medidas que se toman. Su aporte con proyectos o acuerdos facilitan de cierta manera la formulación de políticas y estrategias o la aplicación de ellas.
Esas características, casi generales para los países latinoamericanos, adquieren connotaciones diferentes en cada uno de ellos en función a sus particularidades nacionales. Por ello, en el trabajo tomamos dos casos para ser estudiados, Colombia y México, dentro de los cuales analizaremos aspectos que los diferencian y que también cobran relevancia en la manera como se toman las decisiones políticas sobre educación.
Colombia se eligió por su particular situación política y social de la década de los ochenta, caracterizada por la falta de legitimidad de sus instituciones y la constante violencia. Este país presenta un contexto educativo con "experiencias positivas" de avance en la disminución del analfabetismo y la cobertura en el área rural en zonas dispersas, pero ésta última es insuficiente y se combina con la elevada deserción y repetición escolar. El proceso de descentralización impulsado por reformas políticas hacia la mayor participación de las comunidades, repercute en la educación dotando de autonomía a la escuela. Entre esas participaciones se observa también el papel de la Iglesia Católica, que en periodos anteriores a las reformas educativas estuvo sometida al control riguroso de la educación ¿me prestaba, por parte del Estado. Y después surge como una opción para la aplicación de políticas a favor de la educación secundaria a través del sistema de "voucher"2.
México, por su parte, estuvo inmerso en la crisis económica y fue el primer país que tuvo dificultades severas en el pago del servicio de la deuda y abrió su mercado hacia una gran potencia económica a través de pactos de intercambio comercial. Asimismo, después de muchos años ha tenido transformaciones relacionadas con la alternancia política que se logró en el año 2000. Esto significó una mayor apertura a la participación ciudadana. Por otro lado, en los últimos años se ha caracterizado por la inseguridad ciudadana, provocada particularmente por la delincuencia organizada que afecta sus bases sociales y políticas.
Dentro de las particularidades culturales de este país se encuentra su diversidad lingüística - 80 lenguas diferentes -, especialmente relacionada con la organización social y cultural propia. Este factor contribuye a caracterizar el tipo de educación que se brinda en el área rural con la educación comunitaria. También se trata de un caso que tiene experiencias positivas en educación - su nivel de alfabetización corresponde a los más altos en América Latina, pese a la variedad lingüística que tiene -. Por otro lado se destaca el tamaño de la población escolar y el manejo administrativo de la educación entre la Secretaría de Educación (SEP) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de Educación (SNTE.
Con respecto a la elección del periodo, 1990-2000, ésta se fundamenta en el hecho de que constituye el momento de consolidación de las reformas estructurales iniciadas en los ochenta. Básicamente se trata de la segunda generación de reformas centradas específicamente en el cambio de las instituciones políticas y sociales, dentro de las cuales, la educación se presenta como una de las fundamentales.
El tipo de abordaje que proponemos para el análisis de las reformas educativas en Colombia y México apuntan a los elementos comunes - homogéneos como se mención^ en muchos estudios y trabajos relacionados al tema - pero sobretodo se hará énfasis en las particularidades de ambos países, para comprender la forma que han tomado las políticas educativas para la educación primaria.
A partir del supuesto de la existencia de una relación de influencia directa de los organismos internacionales sobre las políticas de reforma. Planteamos la siguiente hipótesis: en Colombia y México existen factores económicos, necesidades sociales y decisiones políticas internas que determinan la forma en que son asumidas las recomendaciones de los organismos internacionales para la formulación de las políticas educativas.
Con el propósito de abordar la complejidad que esta proposición encierra intentamos cumplir en este trabajo el siguiente objetivo general: establecer los elementos específicos que caracterizan a los sistemas educativos de Colombia y México y las tradiciones pedagógicas que llevan a tomar determinaciones en la educación y en las reformas educativas para la primaria.
A fin de desarrollar este objetivo hemos divido el trabajo en tres capítulos. En primer lugar presentamos un marco general en el ámbito latinoamericano de las reformas educativas, relación con los cambios estructurales de los años ochenta y el papel que ha jugado el Estado en la educación a lo largo de estos años. Se analiza también la forma cómo el Banco Mundial ha ido insertándose en la educación latinoamericana y las características que toman las recomendaciones para políticas y los motivos que tiene para establecer la prioridad a la educación primaria.
En el segundo capítulo, se expone el contexto específico de Colombia y México, el papel que desarrolla el Estado en la educación, su estructura y experiencia como base para la formulación de las leyes educativas correspondientes al periodo de estudio. Asimismo, se identifican algunos rasgos sobresalientes que llevan a los distintos actores a asumir determinadas posiciones en torno a la educación primaria.
El punto central del análisis son las leyes educativas establecidas entre 1990-2000 en ambos países, porque constituyen la consolidación de los cambios institucionales en educación. Con base en ello, establecemos luego las particularidades en torno al planteamiento de políticas para la educación primaria y su relación con las propuestas del Banco Mundial. También se analiza en este capítulo la participación que ha tenido, y aún tiene, dicho organismo a través de programas en ambos países.
El tercer capítulo presenta la comparación de las políticas educativas para la educación primaria de ambos países, lo que nos interesa en este análisis es la especificidad de la expresión que las políticas adquieren en cada país, a pesar de estar enmarcadas en lineamientos comunes y generales como los dictados por el Banco Mundial.
Finalmente se hacen las consideraciones necesarias sobre los rasgos sobresalientes de la diferenciación entre los dos países, tomando en cuenta siempre la participación del Banco Mundial en las políticas educativas.
NOTAS
1.- Reformas estructurales, son procesos que implican la aplicación de cambios políticos, institucionales y económicos. De manera particular se han llamado así a las políticas macroeconómicas destinadas a reducir la inflación y desregularizar la economía en países que sufrieron efectos de crisis en América Latina en la década de los años ochenta. Esto implicó la reducción del papel del Estado en la economía
2 Según este sistema, los vouchers -vales de estudio- son otorgados por el gobierno central a los padres de familia, los cuales permiten a los padres a elegir la escuela para sus hijos, las que pueden ser privadas o públicas. El gobierno central financia los vouchers pagando directamente a la escuela que el padre eligió para su hijo. (WEST, 1998: )
- Introducción
- Capítulo 1: Las reformas educativas en América Latina
- Capítulo 2: Las reformas educativas de Colombia y México
- Capítulo 3: Comparación de las políticas educativas para la educación primaria en Colombia y México
- Anexo estadístico
- Bibliografía
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ALDANA, Eduardo y Luis e. OROZCO (1995): "Colombia: Educación para la democracia y la competencia", en: PURYEAR, Jeffrey y Joaquín BRUNNER (Editores): Educación, equidad y competitividad en las Américas: Un Proyecto del Diálogo Inter americano, Volumen II: Estudios de casos, Colección de INTERAMER de la OEA/OAS, Washington D.C.,USA.pp. 153-203
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(1998): La federalización educativa en México. Historia del debate sobre centralización y la descentralización educativa (1889-1994), El Colegio de México, CIDE, México D.F.
(1999): "La federalización educativa y el sindicato Nacional de Trabajadores de Educación", en: PARDO, María del Carmen (Coordinadora): Federalización e innovación educativa en México, El Colegio de México, pp. 63-100
(2001): La configuración histórica de administración y los administradores de la educación básica en México. (1950-2000). Versi... leer más
AGUERRONDO, Inés (1998): América Latina y el desafio del tercer milenio. Educación de mejor calidad con menores costos, PREAL N° 10, www.preal.cl
ALDANA, Eduardo y Luis e. OROZCO (1995): "Colombia: Educación para la democracia y la competencia", en: PURYEAR, Jeffrey y Joaquín BRUNNER (Editores): Educación, equidad y competitividad en las Américas: Un Proyecto del Diálogo Inter americano, Volumen II: Estudios de casos, Colección de INTERAMER de la OEA/OAS, Washington D.C.,USA.pp. 153-203
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