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| | |Redefiniciones de los sentidos de la educación pública: el escenario de la reforma educativa de los años '90 en la Argentina
por Minteguiaga Garaban, Analía Mara
Programa: Doctorado de Investigación en Ciencias Sociales con mención en Ciencia Política, IV promoción, 2003-2006
Director de Tesis: Rabotnikof Maskivker, Nora Delia
Línea de investigación: Educación, políticas públicas y mundo de trabajo
Periodo de investigación: 1990-2001
Año de publicación: 2006
Educación,Educación pública,Reforma educativa,Ministerio Nacional de Educación,Ley Federal de Educación,Enseñanza,Descentralización educativa
1. Objetivo de la investigación, objeto de estudio y enfoques de análisis
La presente investigación se propuso como objetivo general describir y analizar los cambios producidos en las significaciones ligadas a la educación pública en la Argentina. Específicamente, aquellas mutaciones vinculadas a la condición pública o al carácter público de la educación. Para ello tomamos como objeto de análisis el debate generado a raíz de la política de reforma educativa puesta en marcha en la década del '90 en dicho país.
Se trata por tanto de un análisis empírico del debate generado en torno a una intervención estatal concreta que intenta rastrear a través de éste las mutaciones o continuidades en las concepciones de la educación pública. Por esta razón, esta tesis se emparenta con otros trabajos de investigación que estudian las intervenciones estatales para ver su productividad en ciertos ámbitos o campos. Pero no se trata de un "análisis de política pública" estrictamente hablando. No nos interesa per se la política de reforma educativa sino en la medida que su discusión expresa modificaciones en las significaciones ligadas a la educación pública. En otras palabras, y siendo más precisos, nuestras preocupaciones investigativas fijan su atención en los significados que diferentes actores esgrimieron, construyeron y discutieron sobre lo público a partir de la política mencionada.
Entendemos que la relevancia de esta investigació... leer más
1. Objetivo de la investigación, objeto de estudio y enfoques de análisis
La presente investigación se propuso como objetivo general describir y analizar los cambios producidos en las significaciones ligadas a la educación pública en la Argentina. Específicamente, aquellas mutaciones vinculadas a la condición pública o al carácter público de la educación. Para ello tomamos como objeto de análisis el debate generado a raíz de la política de reforma educativa puesta en marcha en la década del '90 en dicho país.
Se trata por tanto de un análisis empírico del debate generado en torno a una intervención estatal concreta que intenta rastrear a través de éste las mutaciones o continuidades en las concepciones de la educación pública. Por esta razón, esta tesis se emparenta con otros trabajos de investigación que estudian las intervenciones estatales para ver su productividad en ciertos ámbitos o campos. Pero no se trata de un "análisis de política pública" estrictamente hablando. No nos interesa per se la política de reforma educativa sino en la medida que su discusión expresa modificaciones en las significaciones ligadas a la educación pública. En otras palabras, y siendo más precisos, nuestras preocupaciones investigativas fijan su atención en los significados que diferentes actores esgrimieron, construyeron y discutieron sobre lo público a partir de la política mencionada.
Entendemos que la relevancia de esta investigación no estriba entonces en la comprobación de que los proyectos de transformación pueden devenir en realidades que contradicen los objetivos propuestos. Eso sería claramente un análisis de política pública que intenta ver las distancias o desajustes entre el diseño de una acción gubernamental, su implementación y los resultados finalmente alcanzados 1. Más bien nos interesa descubrir cómo es significada la educación pública a partir de los contenidos y disposiciones formales y oficiales de la reforma. Esto implica centrarse en cómo estos últimos resultan aprehendidos a través de las opiniones de los actores intervinientes en el debate público del proceso reformista.
La tesis no incluyó, el debate que se va sedimentando en el imaginario colectivo o en el sentido común difuso como consecuencia de la reforma. Más bien trabajamos con la "opinión pública" expresada centralmente en las intervenciones escritas y en las palabras institucionalizadas. En este sentido, el recorte propuesto se hizo sobre lo que podríamos llamar opinión pública "publicada", sabiendo que existe una opinión pública "no publicada" que se hace carne en el sentido común de la gente. Pero dadas las dificultades y complejidades que entrañaba su análisis empírico, no pudimos incluir ese sentido común difuso en esta investigación 2. Por ello, esta "opinión pública", en nuestro caso, fue la expresada en ciertos medios de la prensa escrita y en ciertas revistas especializadas del campo educativo.
Asimismo, partiendo de la idea de que lo público es fundamentalmente una construcción y, por ende, es el resultado contingente e histórico de "ciertas" disputas desplegadas bajo "ciertas" condiciones nos propusimos ampliar nuestro horizonte temporal más allá del presente reformista. Por ello, resultaba necesario analizar, por lo menos, ciertas etapas relevantes de la constitución del sistema educativo argentino, para poder hacer emerger un proceso en su desarrollo histórico concreto. Este modo de concebir el proceso de construcción de lo público en el campo educativo exigió atender tanto a los elementos que intervinieron en el pasado como a los que participaron en esta reforma.
De la misma forma, teniendo en cuenta nuestra hipótesis inicial, según la cual era esperable hallar diferencias entre los sentidos históricamente conformados y los que emergieron del proceso reformista propusimos un enfoque que nos permitiera ponderar o evaluar esas transformaciones. Así, fue necesario combinar las aportaciones de dos perspectivas. Por un lado, la que analiza la construcción de los problemas públicos a fin de capturar las definiciones que participaron históricamente en la construcción del problema de la "educación pública". Por el otro, la de los temas públicos que nos permitió procesar y capturar los desplazamientos de sentido en el espacio de la opinión pública de los años '90. De esta manera, la primera nos posibilitó construir las definiciones antecedentes del debate reformista para luego poder comparar con aquellas surgidas de la etapa objeto de análisis. La segunda nos permitió realizar una descripción densa y en profundidad de las opiniones (organizadas por temas) del debate lo que incluyó un análisis interpretativo de las tomas de posición, de las concepciones subyacentes y de las tradiciones convocadas. A través de éstas pudimos acceder a los sentidos otorgados al carácter público de la educación pública y capturar los desplazamientos producidos.
La decisión de concentrarnos en la política de reforma educativa de los '90 se justifica en función de la multiplicidad y profundidad de las transformaciones y los trastocamientos que ésta ha producido en el sistema educativo argentino. Cambios en la estructura académica, en los años de obligatoriedad escolar, en las funciones del Ministerio Nacional de Educación, en los contenidos de enseñanza, entre otras cuestiones. Diversos autores, han sostenido que se trató de una política con pretensiones fundacionales para el sector. De hecho, establecen un paralelismo en función de su trascendencia con aquella acción del poder central estatal que hacia mitades del siglo XIX puso en marcha y fijó los lineamientos generales del sistema de instrucción pública en la Argentina (Sabato y Tiramonti, 1995: 30).
La decisión de analizar el debate de esta política durante la década del '90 se justifica en función de relevar aquellos años que van desde la instrumentación de las transferencias de los servicios educativos de nivel medio y superior no universitario al ámbito de las provincias, la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993, la implementación gradual de sus disposiciones y la evaluación de sus primeros resultados. Asimismo, decidimos extender el período de análisis más allá de la administración menemista (que fue la que llevó adelante la reforma) y por eso incluimos los años 2000 y 2001, es decir hasta el final de la gestión aliancista.
2. Consideraciones acerca del trabajo de campo: fuentes de información y el proceso de construcción de los datos
Adelantamos ya, que abordamos nuestro objeto desde un doble enfoque que exigió, por un lado, una descripción de los sentidos históricamente conformados en torno al carácter público de la educación y una descripción de los surgidos a partir del debate reformista de los '90. Todo trabajo investigativo exige vigilar el efecto de las categorías naturalizadas en el sentido común. Una perspectiva como la que nos propusimos, que intentaba rastrear los elementos que intervinieron en la definición del problema de la educación pública y las categorizaciones por ella producidas, obligó a redoblar esa vigilancia. Por ejemplo, preguntarnos qué significaba la obligatoriedad o la neutralidad religiosa a fines del siglo XIX nos obligaba a no tomarla simplemente como un dato objetivo (lo público en educación es la obligatoriedad escolar). Es decir, descubrir qué relaciones estaban detrás de estos principios resultó un elemento indispensable en esta investigación. De igual manera, el análisis del debate reformista también involucró esta vigilancia. Teniendo en cuenta que los temas organizadores del debate preorientan las opiniones era importante no tomarlos como un dato "dado" sino ejercer sobre ellos un análisis interpretativo cuya significación los pueda constituir realmente en un dato de la investigación. Si bien las opiniones resultan muy relevantes para este estudio no pueden analizarse adecuadamente sin tener en cuenta la forma que adoptaron los mismos temas. Estos también se constituyen en un dato de la investigación no sólo porque participan en el contenido que asumen las opiniones sino porque expresan también los desplazamientos de sentido en torno al carácter público de la educación.
Cabe esta aclaración, antes de presentar la metodología y el desarrollo del trabajo de campo, para comprender porque el mismo por momentos fue arduo y dificultoso. Más de una vez nos encontramos analizando la información desde categorías que en realidad, a poco de andar, resultaban parte de los problemas que indagábamos, por lo que debimos hacer explícitas insistentemente las relaciones sociales normalizadas que tales categorías expresaban, para intentar capturar las nuevas que, bajo los mismos significantes, se estaban construyendo en el marco de la reforma.
Asimismo, como diría Bourdieu (2000), múltiples decisiones se desplegaron en nuestra intervención de analistas haciéndola, al mismo tiempo, difícil y necesaria. A las ya descritas, hay que sumarle aquellas otras que por ser consideradas muchas veces como "operativas" o "instrumentales", impiden visibilizar su status de decisiones teórico-metodológicas. Desde cómo llegar al campo, seleccionar las notas y opiniones de los diarios, el armado de una matriz para procesar la información hemerográfica lo que a su vez implicó seleccionar previamente los temas, cancelar fuentes, acordar las entrevistas, regular el diálogo con el entrevistado, transcribir el relato, organizar las entrevistas y luego seleccionarlas; todo esto involucró permanentes tomas de posición respecto a aquello que se nos presentaba ante nuestros sentidos como "datos" disponibles. En este sentido, la mayor vigilancia pasaba por integrar estas cuestiones a la discusión sobre el diseño teórico-metodológico de la investigación. También la reflexión compartida con colegas y la autocrítica productiva, fueron los mecanismos de vigilancia de nuestra práctica investigativa, para garantizar algún éxito en la tarea emprendida.
Habiendo hechas estas consideraciones presentamos a continuación la metodología del trabajo de campo de esta investigación. El mismo se desarrolló entre abril y agosto del 2005. Durante los primeros tres meses se realizó la compilación de noticias y debates publicados en dos medios de prensa escrita entre 1993 y 2001, uno identificado como "progresista" (Diario Página 12) y otro "conservador 3" (Diario La Nación). Para el Diario Página 12 se consultó el acervo de la Hemeroteca del Congreso de la Nación Argentina. Para el Diario La Nación se consultó ésta hemeroteca para el período 1993-1995 y los restantes años fueron conseguidos vía la página de Internet de este diario. Es importante aclarar que el objetivo no era el análisis de las posiciones de los diarios. Por ello, también se debieron tomar recaudos para no perder de vista que el punto relevante eran las opiniones expresadas en los mismos. Es decir, sin dejar de tener en cuenta que ambos periódicos representan diferentes líneas político-ideológicas, no formaba parte de los objetivos de esta investigación rastrear estas cuestiones sino sólo las opiniones allí manifestadas 4.
Otra cuestión importante a destacar es que a fin de organizar la recopilación de las notas y/o columnas de opinión de los diarios se procedió a armar una ficha operativa. Ésta contenía no sólo información respecto a qué secciones del diario debía sacarse fotocopia para proceder luego a un estudio más exhaustivo sino capturar información respecto al contexto en el que estas notas y opiniones se produjeron. Esto último nos permitió al momento del análisis del material hemerográfico seleccionado no perder de vista los otros asuntos que se discutieron y se vincularon con los temas del debate reformista. Asimismo, teniendo en cuenta que los diarios estaban archivados en la Hemeroteca del Congreso de la Nación de manera bimestral la ficha se organizó para cubrir dos meses. Es decir, se hicieron 6 fichas por año relevado.
También se consideró el material hemerográfico ligado a ciertas revistas especializadas del campo educativo que haya capturado y plasmado las principales disputas en juego. Estas revistas fueron fundamentalmente: Propuesta Educativa (Flacso-Argentina), Novedades Educativas, Revista del Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación (Facultad de Filosofía y Letras de la UBA) y Punto de Vista 5.
Como ya mencionamos para el material hemerográfico correspondiente a la prensa escrita se relevó el período 1993-2001. Esta fue una decisión que se tomó en función del debate expresado en los diarios. Si bien se podría haber iniciado este relevamiento en el año 1991 cuando se producen las transferencias entendimos que era importante aprehender el momento en que más claramente se expresaron opiniones y posiciones respecto a la reforma y esto fue básicamente luego de la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993. El debate propio de las revistas especializadas sí abarcó todo el período 1991-2001.
La compilación tuvo como objetivo reconstruir los temas públicos y las opiniones ligadas a la reforma educativa, en particular teniendo en cuenta las políticas de transformación educativa, las respuestas y discusiones suscitadas desde la opinión pública. También identificando el mapa de actores intervinientes. El estudio se realizó de dos etapas. En primer lugar, recopilando la información y, en segundo lugar, organizándola en función de los ejes temáticos que surgieron de su análisis e interpretación 6 (Moreno Sardá, 1996 y Suñer, 1992). De esta manera, la información hemerográfica pudo ser ordenada mediante la confección de la siguiente matriz:
Es importante aclarar que del análisis surgieron otros temas del debate reformista pero, por los tiempos tan acotados disponibles para la escritura de esta tesis, no pudimos incorporarlos. Estos quedarán para otra versión más completa de esta investigación. Es decir, no se trata de una descripción exhaustiva sobre todos los temas surgidos del debate reformista (por ejemplo, quedó fuera el tema de la "implementación de la Ley Federal de Educación").
También se realizaron algunas entrevistas "semiestructuradas" a actores claves que participaron del proceso reformista. Esto lo hicimos en los últimos dos meses del trabajo de campo. En particular a funcionarios y técnicos puntuales del Ministerio de Educación de la Nación. También, se realizaron algunas á investigadores, especialistas y sindicalistas (en tanto formadores de opinión) que participaron activamente de este debate público. En total se hicieron 11 entrevistas 7. Se confeccionaron dos tipos de cuestionarios en función de estas categorías. El primero indagó las opiniones de los funcionarios en torno a la reforma educativa en particular y luego en el marco de otras áreas de políticas del Estado. También los problemas ligados a la educación y el papel de la reforma en su resolución. Finalmente, los supuestos respecto a la educación pública y a los actores de la educación y sus concepciones respecto a las tradiciones pedagógicas y culturales más relevantes del campo educativo. El segundo se concentró en indagar las opiniones en tomo al debate reformista, a la reforma educativa, a sus concepciones y supuestos respecto a la educación pública y a los actores de la educación y también sus concepciones respecto a las tradiciones pedagógicas y culturales más relevantes del campo educativo. La información obtenida de estas entrevistas nos permitió ampliar la capturada por las fuentes hemerográficas que constituyen la base de este estudio 9. Es importante aclarar que en algunos casos se entrevistó a académicos que no participaron directamente del debate público de los '90 pero si realizaron producciones investigativas en torno a los cambios en el sentido público de la educación.
Por último, es relevante aclarar que analizar opiniones en un período tan largo de tiempo involucró generar ciertos resguardos frente a los cambios de opinión de los actores intervinientes del debate. Estos pudieron verse en el mismo debate mediático como en muchas de las entrevistas que realizamos. En este último caso, teniendo en cuenta que éstas se llevaron a cabo en el año 2005, y que a la luz de los graves inconvenientes producidos por la política de reforma y de las nuevas realineaciones políticas luego de la derrota del menemismo y del aliancismo diversos actores modificaron sus posiciones, debimos intentar concentramos en las opiniones propiamente expresadas durante los '90, en especial, aquellas que manifestaron claramente el clima de ideas de la época.
Finalmente, resultó fundamental la construcción de un corpus documental, normativo, legislativo e investigativo sobre el proceso de reforma. También se incluyeron como antecedentes de este proceso la documentación, normativas, informes y/o actas de los Congresos Pedagógicos Nacionales realizados en 1882 y en 1984-1988; las principales leyes que constituyeron y regularon el sistema educativo argentino, proyectos de reforma del sistema anteriores a la Ley Federal de Educación de 1993, las investigaciones realizadas en tomo a los mismos y sus respectivos debates (en este punto correspondió hacer un análisis de los principales contenidos involucrados en los intentos de reforma -tanto en los casos exitosos como en los fracasados-).
3. Estructura de la tesis
Esta tesis está organizada en seis capítulos. El primero, está dedicado a precisar desde qué lugar va a aparecer el adjetivo público en esta investigación. Por un lado, explicamos que aparece desde un lugar teórico vinculado al carácter público de la educación escolarizada. Aquí, analizamos como desde la teoría política apareció esta noción y a qué sentidos aludió. También como apareció históricamente, en particular a partir de lo que se dio en llamar el "retomo de la sociedad civil" a nivel mundial y en el caso de nuestro país en particular. Todo esto para detectar las potencialidades y límites de estos abordajes y proponer desde esta investigación una mirada diferente. En este sentido, la idea de que lo público es una construcción y que lo importante, más que definir de antemano qué es o dónde se encuentra, es la pregunta sobre cómo se ha construido este carácter. Asimismo, en este capítulo lo público también hará alusión a una cuestión teórico-metodológica ligada a los enfoques de análisis adoptados según las necesidades de nuestro objeto de investigación. Por ello, en este capítulo exponemos el enfoque que trabaja los procesos de construcción de los problemas públicos y el enfoque que se interesa por la construcción de temas públicos en el marco de la comunicación pública.
El segundo capítulo se concentra en la descripción del proceso de construcción del problema público de la "educación pública" desde sus orígenes en la Argentina. Este proceso se extiende desde las condiciones previas a su surgimiento, los sentidos ligados a su emergencia y posterior consolidación, hasta los primeros signos de redefinición. Es importante aclarar que en este capítulo por razones de tiempo y de extensión se pasa muy rápido por la etapa peronista y prácticamente no se trabaja lo sucedido entre 1962 y 1976. En este sentido, intentamos privilegiar los elementos ligados al momento fundacional de este problema.
El tercer capítulo describe y analiza lo sucedido con este problema durante la década de 1980, es decir, cuando se produce el retorno democrático en nuestro país. Allí se inicia de manera decidida la comparación entre los sentidos fundacionales y los que surgen luego del período dictatorial. Aquí nos concentramos en lo que sucede a partir de 1983 pero hay una sección dedicada a la etapa dictatorial. Es importante aclarar, que no se trata de una descripción exhaustiva de este período, sino más bien breve y puntual. El objetivo es poder ver con claridad la particular apropiación que se realiza de ese pasado durante la democracia.
El capítulo cuatro explora las principales corrientes teórico-pedagógicas en las que se referenciaron muchas de las opiniones vertidas en el debate propiamente reformista de los '90. También analiza la retórica que resultó dominante en dicha discusión e intenta establecer la conexión que existió entre la hegemonía de dicho discurso y los desplazamientos en el sentido de lo público. El análisis de estas cuestiones se concentró fundamentalmente en la información obtenida de revistas y textos especializados.
Los capítulos quinto y sexto exploran de lleno el debate reformista y describen y analizan los temas organizadores del debate y las opiniones a través de ellos vertidas. Aquí está concentrada la mayor cantidad de información hemerográfíca aunque también fue complementada con la de las revistas especializadas.
La última sección corresponde a las conclusiones finales de esta investigación y sintetiza los principales sentidos ligados a la educación pública desde su constitución como problema público hasta los desplazamientos operados durante la reforma. Asimismo, destacamos allí la fertilidad de los análisis que recuperan la historia para capturar las transformaciones presentes.
NOTAS
1 Nos referimos en particular al análisis de política pública tal y como la bibliografía académica lo ha venido trabajando, en particular, desde la ciencia política norteamericana. Estudios de este tipo se concentran en el ciclo de la política entendido como un proceso conformado por diferentes etapas o fases, a saber: a) identificación y definición del problema, b) formulación de las alternativas de solución, c) adopción de una alternativa, d) implementación de la alternativa seleccionada y e) evaluación de los resultados obtenidos. De esta forma, los análisis inscriptos en este campo han tendido a mirar tanto el ciclo completo de la política como alguna de sus fases. En general, su interés se basa en analizar las distancias o brechas entre el diseño original y lo efectivamente llevado a cabo por una intervención gubernamental. Por otra parte, dichos análisis han privilegiado una imagen de las políticas y sus problemas de implementación centralmente técnico-burocrática que tendió a desconocer la lucha y la disputa que se juega, aún en las etapas comúnmente denominadas "administrativas", por la definición de las orientaciones de la intervención estatal. Desde dicho Kigar, estos análisis han reducido la complejidad de los sujetos, recursos, intereses y estrategias que se despliegan durante el proceso mismo que recorre una política y que participan en su redefinición (Tamayo Sáez, 1997; Aguilar Villanueva, 1993a y b; Minteguiaga, 2003).
2 Se trata de una cuestión de orden investigativo, de una elección racional que tiene en cuenta los problemas de prioridad analítica y factibilidad que se presentan y no simplemente constituye una opción que privilegia arbitrariamente lo "institucionalizado" y "deliberativo" por sobre "otras formas de acción". En última instancia esta investigación debe verse como el ejercicio previo a otro "gran proyecto" que aborde el elusivo "sentido común" y que incluya, por tanto, a otros actores relevantes como aquellos que viven y habitan cotidianamente la escuela como docentes, alumnos y padres. Entendemos que para lograr una descripción profunda y no totalmente ideologizada de la reforma resulta necesario primero descubrir qué pensaban y cómo pensaban los actores más relevantes de ese momento, cómo conformaban su visión del mundo, de las distintas posturas del campo pedagógico, cómo se valoraba la historia nacional y la República (la Argentina), entre otras cuestiones. En ese sentido, esta investigación resulta relevante e imprescindible para aquel otro estudio más amplio y ambicioso. Porque sin esto claro, lo otro tendría que limitarse a un mero acercamiento exploratorio e impresionístico sin saber a ciencia cierta qué se está buscando.
3 En un trabajo realizado por el sociólogo argentino Ricardo Sidicaro en torno a la línea editorial del diario La Nación definía el posicionamiento político-ideológico de este periódico como de "liberalismo conservador". Véase La política mirada desde arriba. Las ideas dd diario La Nación (1909-1989), Editorial Sudamericana, 1993.
4 Quizás sólo habría que mencionar a modo de información complementaria que durante los años relevados tuvieron mayor visibilidad en las páginas del Diario La Nación la posición de los sectores ligados a la libertad de enseñanza (tanto desde la línea editorial del diario como desde las opiniones de personajes ajenos al diario). Esto involucró no sólo a los sectores privados laicos sino a los confesionales. En cuanto a esto último no puede llevarnos a sostener que el diario representa una posición a favor de la confesionalidad en la acción educativa, más bien lo que parece existir es una decidida posición de defensa de la " libertad de enseñanza" con todo lo que ello implica en el contexto educativo argentino. También es en este diario donde aparecieron la mayor cantidad de notas y artículos sobre las experiencias de las escuelas autogestionadas y de las escuelas charten en diversos países. Por su pane, en el Diario Página 12, desde su línea editorial pareció expresarse una concepción más ligada a la tradición de la escuela pública, aunque también se observaron en sus columnas de opinión posiciones de diversos sectores, aún los ligados a la libertad de enseñanza.
5 Si bien es cierto que la revista Punto de Vista no es estrictamente hablando una publicación especializada en el campo educativo, más bien se "autodefine" como una "revista de cultura", en diferentes números se publicaron importantes debates sobre cuestiones educativas. Por esta razón se la consideró en esta investigación.
6 Hacemos referencia a dos etapas porque para armar la matriz se necesitó primero leer todas las notas y determinar los temas. Sólo después se pudo volcar la información en la misma. Esta tarea se realizó a partir de septiembre de 2005, paralelamente a la escritura de la tesis.
7 Véase en el Anexo cuadro con los nombres de los entrevistados y ciertas referencias respecto a su pertenencia institucional durante el proceso de reforma educativa.
8 Véanse en el Anexo los dos modelos de entrevista utilizados.
9 Es importante decir que, en muchas ocasiones, la entrevista con estos personajes claves, en particular funcionarios del Ministerio de Educación, permitió "encontramos" con documentos de difícil acceso. Por ejemplo, versiones de programas de gestión o proyectos de reforma que no llegaron a implementarse pero que nos hablaron también de los mencionados desplazamientos de sentido.
La presente investigación se propuso como objetivo general describir y analizar los cambios producidos en las significaciones ligadas a la educación pública en la Argentina. Específicamente, aquellas mutaciones vinculadas a la condición pública o al carácter público de la educación. Para ello tomamos como objeto de análisis el debate generado a raíz de la política de reforma educativa puesta en marcha en la década del '90 en dicho país.
Se trata por tanto de un análisis empírico del debate generado en torno a una intervención estatal concreta que intenta rastrear a través de éste las mutaciones o continuidades en las concepciones de la educación pública. Por esta razón, esta tesis se emparenta con otros trabajos de investigación que estudian las intervenciones estatales para ver su productividad en ciertos ámbitos o campos. Pero no se trata de un "análisis de política pública" estrictamente hablando. No nos interesa per se la política de reforma educativa sino en la medida que su discusión expresa modificaciones en las significaciones ligadas a la educación pública. En otras palabras, y siendo más precisos, nuestras preocupaciones investigativas fijan su atención en los significados que diferentes actores esgrimieron, construyeron y discutieron sobre lo público a partir de la política mencionada.
Entendemos que la relevancia de esta investigación no estriba entonces en la comprobación de que los proyectos de transformación pueden devenir en realidades que contradicen los objetivos propuestos. Eso sería claramente un análisis de política pública que intenta ver las distancias o desajustes entre el diseño de una acción gubernamental, su implementación y los resultados finalmente alcanzados 1. Más bien nos interesa descubrir cómo es significada la educación pública a partir de los contenidos y disposiciones formales y oficiales de la reforma. Esto implica centrarse en cómo estos últimos resultan aprehendidos a través de las opiniones de los actores intervinientes en el debate público del proceso reformista.
La tesis no incluyó, el debate que se va sedimentando en el imaginario colectivo o en el sentido común difuso como consecuencia de la reforma. Más bien trabajamos con la "opinión pública" expresada centralmente en las intervenciones escritas y en las palabras institucionalizadas. En este sentido, el recorte propuesto se hizo sobre lo que podríamos llamar opinión pública "publicada", sabiendo que existe una opinión pública "no publicada" que se hace carne en el sentido común de la gente. Pero dadas las dificultades y complejidades que entrañaba su análisis empírico, no pudimos incluir ese sentido común difuso en esta investigación 2. Por ello, esta "opinión pública", en nuestro caso, fue la expresada en ciertos medios de la prensa escrita y en ciertas revistas especializadas del campo educativo.
Asimismo, partiendo de la idea de que lo público es fundamentalmente una construcción y, por ende, es el resultado contingente e histórico de "ciertas" disputas desplegadas bajo "ciertas" condiciones nos propusimos ampliar nuestro horizonte temporal más allá del presente reformista. Por ello, resultaba necesario analizar, por lo menos, ciertas etapas relevantes de la constitución del sistema educativo argentino, para poder hacer emerger un proceso en su desarrollo histórico concreto. Este modo de concebir el proceso de construcción de lo público en el campo educativo exigió atender tanto a los elementos que intervinieron en el pasado como a los que participaron en esta reforma.
De la misma forma, teniendo en cuenta nuestra hipótesis inicial, según la cual era esperable hallar diferencias entre los sentidos históricamente conformados y los que emergieron del proceso reformista propusimos un enfoque que nos permitiera ponderar o evaluar esas transformaciones. Así, fue necesario combinar las aportaciones de dos perspectivas. Por un lado, la que analiza la construcción de los problemas públicos a fin de capturar las definiciones que participaron históricamente en la construcción del problema de la "educación pública". Por el otro, la de los temas públicos que nos permitió procesar y capturar los desplazamientos de sentido en el espacio de la opinión pública de los años '90. De esta manera, la primera nos posibilitó construir las definiciones antecedentes del debate reformista para luego poder comparar con aquellas surgidas de la etapa objeto de análisis. La segunda nos permitió realizar una descripción densa y en profundidad de las opiniones (organizadas por temas) del debate lo que incluyó un análisis interpretativo de las tomas de posición, de las concepciones subyacentes y de las tradiciones convocadas. A través de éstas pudimos acceder a los sentidos otorgados al carácter público de la educación pública y capturar los desplazamientos producidos.
La decisión de concentrarnos en la política de reforma educativa de los '90 se justifica en función de la multiplicidad y profundidad de las transformaciones y los trastocamientos que ésta ha producido en el sistema educativo argentino. Cambios en la estructura académica, en los años de obligatoriedad escolar, en las funciones del Ministerio Nacional de Educación, en los contenidos de enseñanza, entre otras cuestiones. Diversos autores, han sostenido que se trató de una política con pretensiones fundacionales para el sector. De hecho, establecen un paralelismo en función de su trascendencia con aquella acción del poder central estatal que hacia mitades del siglo XIX puso en marcha y fijó los lineamientos generales del sistema de instrucción pública en la Argentina (Sabato y Tiramonti, 1995: 30).
La decisión de analizar el debate de esta política durante la década del '90 se justifica en función de relevar aquellos años que van desde la instrumentación de las transferencias de los servicios educativos de nivel medio y superior no universitario al ámbito de las provincias, la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993, la implementación gradual de sus disposiciones y la evaluación de sus primeros resultados. Asimismo, decidimos extender el período de análisis más allá de la administración menemista (que fue la que llevó adelante la reforma) y por eso incluimos los años 2000 y 2001, es decir hasta el final de la gestión aliancista.
2. Consideraciones acerca del trabajo de campo: fuentes de información y el proceso de construcción de los datos
Adelantamos ya, que abordamos nuestro objeto desde un doble enfoque que exigió, por un lado, una descripción de los sentidos históricamente conformados en torno al carácter público de la educación y una descripción de los surgidos a partir del debate reformista de los '90. Todo trabajo investigativo exige vigilar el efecto de las categorías naturalizadas en el sentido común. Una perspectiva como la que nos propusimos, que intentaba rastrear los elementos que intervinieron en la definición del problema de la educación pública y las categorizaciones por ella producidas, obligó a redoblar esa vigilancia. Por ejemplo, preguntarnos qué significaba la obligatoriedad o la neutralidad religiosa a fines del siglo XIX nos obligaba a no tomarla simplemente como un dato objetivo (lo público en educación es la obligatoriedad escolar). Es decir, descubrir qué relaciones estaban detrás de estos principios resultó un elemento indispensable en esta investigación. De igual manera, el análisis del debate reformista también involucró esta vigilancia. Teniendo en cuenta que los temas organizadores del debate preorientan las opiniones era importante no tomarlos como un dato "dado" sino ejercer sobre ellos un análisis interpretativo cuya significación los pueda constituir realmente en un dato de la investigación. Si bien las opiniones resultan muy relevantes para este estudio no pueden analizarse adecuadamente sin tener en cuenta la forma que adoptaron los mismos temas. Estos también se constituyen en un dato de la investigación no sólo porque participan en el contenido que asumen las opiniones sino porque expresan también los desplazamientos de sentido en torno al carácter público de la educación.
Cabe esta aclaración, antes de presentar la metodología y el desarrollo del trabajo de campo, para comprender porque el mismo por momentos fue arduo y dificultoso. Más de una vez nos encontramos analizando la información desde categorías que en realidad, a poco de andar, resultaban parte de los problemas que indagábamos, por lo que debimos hacer explícitas insistentemente las relaciones sociales normalizadas que tales categorías expresaban, para intentar capturar las nuevas que, bajo los mismos significantes, se estaban construyendo en el marco de la reforma.
Asimismo, como diría Bourdieu (2000), múltiples decisiones se desplegaron en nuestra intervención de analistas haciéndola, al mismo tiempo, difícil y necesaria. A las ya descritas, hay que sumarle aquellas otras que por ser consideradas muchas veces como "operativas" o "instrumentales", impiden visibilizar su status de decisiones teórico-metodológicas. Desde cómo llegar al campo, seleccionar las notas y opiniones de los diarios, el armado de una matriz para procesar la información hemerográfica lo que a su vez implicó seleccionar previamente los temas, cancelar fuentes, acordar las entrevistas, regular el diálogo con el entrevistado, transcribir el relato, organizar las entrevistas y luego seleccionarlas; todo esto involucró permanentes tomas de posición respecto a aquello que se nos presentaba ante nuestros sentidos como "datos" disponibles. En este sentido, la mayor vigilancia pasaba por integrar estas cuestiones a la discusión sobre el diseño teórico-metodológico de la investigación. También la reflexión compartida con colegas y la autocrítica productiva, fueron los mecanismos de vigilancia de nuestra práctica investigativa, para garantizar algún éxito en la tarea emprendida.
Habiendo hechas estas consideraciones presentamos a continuación la metodología del trabajo de campo de esta investigación. El mismo se desarrolló entre abril y agosto del 2005. Durante los primeros tres meses se realizó la compilación de noticias y debates publicados en dos medios de prensa escrita entre 1993 y 2001, uno identificado como "progresista" (Diario Página 12) y otro "conservador 3" (Diario La Nación). Para el Diario Página 12 se consultó el acervo de la Hemeroteca del Congreso de la Nación Argentina. Para el Diario La Nación se consultó ésta hemeroteca para el período 1993-1995 y los restantes años fueron conseguidos vía la página de Internet de este diario. Es importante aclarar que el objetivo no era el análisis de las posiciones de los diarios. Por ello, también se debieron tomar recaudos para no perder de vista que el punto relevante eran las opiniones expresadas en los mismos. Es decir, sin dejar de tener en cuenta que ambos periódicos representan diferentes líneas político-ideológicas, no formaba parte de los objetivos de esta investigación rastrear estas cuestiones sino sólo las opiniones allí manifestadas 4.
Otra cuestión importante a destacar es que a fin de organizar la recopilación de las notas y/o columnas de opinión de los diarios se procedió a armar una ficha operativa. Ésta contenía no sólo información respecto a qué secciones del diario debía sacarse fotocopia para proceder luego a un estudio más exhaustivo sino capturar información respecto al contexto en el que estas notas y opiniones se produjeron. Esto último nos permitió al momento del análisis del material hemerográfico seleccionado no perder de vista los otros asuntos que se discutieron y se vincularon con los temas del debate reformista. Asimismo, teniendo en cuenta que los diarios estaban archivados en la Hemeroteca del Congreso de la Nación de manera bimestral la ficha se organizó para cubrir dos meses. Es decir, se hicieron 6 fichas por año relevado.
También se consideró el material hemerográfico ligado a ciertas revistas especializadas del campo educativo que haya capturado y plasmado las principales disputas en juego. Estas revistas fueron fundamentalmente: Propuesta Educativa (Flacso-Argentina), Novedades Educativas, Revista del Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación (Facultad de Filosofía y Letras de la UBA) y Punto de Vista 5.
Como ya mencionamos para el material hemerográfico correspondiente a la prensa escrita se relevó el período 1993-2001. Esta fue una decisión que se tomó en función del debate expresado en los diarios. Si bien se podría haber iniciado este relevamiento en el año 1991 cuando se producen las transferencias entendimos que era importante aprehender el momento en que más claramente se expresaron opiniones y posiciones respecto a la reforma y esto fue básicamente luego de la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993. El debate propio de las revistas especializadas sí abarcó todo el período 1991-2001.
La compilación tuvo como objetivo reconstruir los temas públicos y las opiniones ligadas a la reforma educativa, en particular teniendo en cuenta las políticas de transformación educativa, las respuestas y discusiones suscitadas desde la opinión pública. También identificando el mapa de actores intervinientes. El estudio se realizó de dos etapas. En primer lugar, recopilando la información y, en segundo lugar, organizándola en función de los ejes temáticos que surgieron de su análisis e interpretación 6 (Moreno Sardá, 1996 y Suñer, 1992). De esta manera, la información hemerográfica pudo ser ordenada mediante la confección de la siguiente matriz:
Es importante aclarar que del análisis surgieron otros temas del debate reformista pero, por los tiempos tan acotados disponibles para la escritura de esta tesis, no pudimos incorporarlos. Estos quedarán para otra versión más completa de esta investigación. Es decir, no se trata de una descripción exhaustiva sobre todos los temas surgidos del debate reformista (por ejemplo, quedó fuera el tema de la "implementación de la Ley Federal de Educación").
También se realizaron algunas entrevistas "semiestructuradas" a actores claves que participaron del proceso reformista. Esto lo hicimos en los últimos dos meses del trabajo de campo. En particular a funcionarios y técnicos puntuales del Ministerio de Educación de la Nación. También, se realizaron algunas á investigadores, especialistas y sindicalistas (en tanto formadores de opinión) que participaron activamente de este debate público. En total se hicieron 11 entrevistas 7. Se confeccionaron dos tipos de cuestionarios en función de estas categorías. El primero indagó las opiniones de los funcionarios en torno a la reforma educativa en particular y luego en el marco de otras áreas de políticas del Estado. También los problemas ligados a la educación y el papel de la reforma en su resolución. Finalmente, los supuestos respecto a la educación pública y a los actores de la educación y sus concepciones respecto a las tradiciones pedagógicas y culturales más relevantes del campo educativo. El segundo se concentró en indagar las opiniones en tomo al debate reformista, a la reforma educativa, a sus concepciones y supuestos respecto a la educación pública y a los actores de la educación y también sus concepciones respecto a las tradiciones pedagógicas y culturales más relevantes del campo educativo. La información obtenida de estas entrevistas nos permitió ampliar la capturada por las fuentes hemerográficas que constituyen la base de este estudio 9. Es importante aclarar que en algunos casos se entrevistó a académicos que no participaron directamente del debate público de los '90 pero si realizaron producciones investigativas en torno a los cambios en el sentido público de la educación.
Por último, es relevante aclarar que analizar opiniones en un período tan largo de tiempo involucró generar ciertos resguardos frente a los cambios de opinión de los actores intervinientes del debate. Estos pudieron verse en el mismo debate mediático como en muchas de las entrevistas que realizamos. En este último caso, teniendo en cuenta que éstas se llevaron a cabo en el año 2005, y que a la luz de los graves inconvenientes producidos por la política de reforma y de las nuevas realineaciones políticas luego de la derrota del menemismo y del aliancismo diversos actores modificaron sus posiciones, debimos intentar concentramos en las opiniones propiamente expresadas durante los '90, en especial, aquellas que manifestaron claramente el clima de ideas de la época.
Finalmente, resultó fundamental la construcción de un corpus documental, normativo, legislativo e investigativo sobre el proceso de reforma. También se incluyeron como antecedentes de este proceso la documentación, normativas, informes y/o actas de los Congresos Pedagógicos Nacionales realizados en 1882 y en 1984-1988; las principales leyes que constituyeron y regularon el sistema educativo argentino, proyectos de reforma del sistema anteriores a la Ley Federal de Educación de 1993, las investigaciones realizadas en tomo a los mismos y sus respectivos debates (en este punto correspondió hacer un análisis de los principales contenidos involucrados en los intentos de reforma -tanto en los casos exitosos como en los fracasados-).
3. Estructura de la tesis
Esta tesis está organizada en seis capítulos. El primero, está dedicado a precisar desde qué lugar va a aparecer el adjetivo público en esta investigación. Por un lado, explicamos que aparece desde un lugar teórico vinculado al carácter público de la educación escolarizada. Aquí, analizamos como desde la teoría política apareció esta noción y a qué sentidos aludió. También como apareció históricamente, en particular a partir de lo que se dio en llamar el "retomo de la sociedad civil" a nivel mundial y en el caso de nuestro país en particular. Todo esto para detectar las potencialidades y límites de estos abordajes y proponer desde esta investigación una mirada diferente. En este sentido, la idea de que lo público es una construcción y que lo importante, más que definir de antemano qué es o dónde se encuentra, es la pregunta sobre cómo se ha construido este carácter. Asimismo, en este capítulo lo público también hará alusión a una cuestión teórico-metodológica ligada a los enfoques de análisis adoptados según las necesidades de nuestro objeto de investigación. Por ello, en este capítulo exponemos el enfoque que trabaja los procesos de construcción de los problemas públicos y el enfoque que se interesa por la construcción de temas públicos en el marco de la comunicación pública.
El segundo capítulo se concentra en la descripción del proceso de construcción del problema público de la "educación pública" desde sus orígenes en la Argentina. Este proceso se extiende desde las condiciones previas a su surgimiento, los sentidos ligados a su emergencia y posterior consolidación, hasta los primeros signos de redefinición. Es importante aclarar que en este capítulo por razones de tiempo y de extensión se pasa muy rápido por la etapa peronista y prácticamente no se trabaja lo sucedido entre 1962 y 1976. En este sentido, intentamos privilegiar los elementos ligados al momento fundacional de este problema.
El tercer capítulo describe y analiza lo sucedido con este problema durante la década de 1980, es decir, cuando se produce el retorno democrático en nuestro país. Allí se inicia de manera decidida la comparación entre los sentidos fundacionales y los que surgen luego del período dictatorial. Aquí nos concentramos en lo que sucede a partir de 1983 pero hay una sección dedicada a la etapa dictatorial. Es importante aclarar, que no se trata de una descripción exhaustiva de este período, sino más bien breve y puntual. El objetivo es poder ver con claridad la particular apropiación que se realiza de ese pasado durante la democracia.
El capítulo cuatro explora las principales corrientes teórico-pedagógicas en las que se referenciaron muchas de las opiniones vertidas en el debate propiamente reformista de los '90. También analiza la retórica que resultó dominante en dicha discusión e intenta establecer la conexión que existió entre la hegemonía de dicho discurso y los desplazamientos en el sentido de lo público. El análisis de estas cuestiones se concentró fundamentalmente en la información obtenida de revistas y textos especializados.
Los capítulos quinto y sexto exploran de lleno el debate reformista y describen y analizan los temas organizadores del debate y las opiniones a través de ellos vertidas. Aquí está concentrada la mayor cantidad de información hemerográfíca aunque también fue complementada con la de las revistas especializadas.
La última sección corresponde a las conclusiones finales de esta investigación y sintetiza los principales sentidos ligados a la educación pública desde su constitución como problema público hasta los desplazamientos operados durante la reforma. Asimismo, destacamos allí la fertilidad de los análisis que recuperan la historia para capturar las transformaciones presentes.
NOTAS
1 Nos referimos en particular al análisis de política pública tal y como la bibliografía académica lo ha venido trabajando, en particular, desde la ciencia política norteamericana. Estudios de este tipo se concentran en el ciclo de la política entendido como un proceso conformado por diferentes etapas o fases, a saber: a) identificación y definición del problema, b) formulación de las alternativas de solución, c) adopción de una alternativa, d) implementación de la alternativa seleccionada y e) evaluación de los resultados obtenidos. De esta forma, los análisis inscriptos en este campo han tendido a mirar tanto el ciclo completo de la política como alguna de sus fases. En general, su interés se basa en analizar las distancias o brechas entre el diseño original y lo efectivamente llevado a cabo por una intervención gubernamental. Por otra parte, dichos análisis han privilegiado una imagen de las políticas y sus problemas de implementación centralmente técnico-burocrática que tendió a desconocer la lucha y la disputa que se juega, aún en las etapas comúnmente denominadas "administrativas", por la definición de las orientaciones de la intervención estatal. Desde dicho Kigar, estos análisis han reducido la complejidad de los sujetos, recursos, intereses y estrategias que se despliegan durante el proceso mismo que recorre una política y que participan en su redefinición (Tamayo Sáez, 1997; Aguilar Villanueva, 1993a y b; Minteguiaga, 2003).
2 Se trata de una cuestión de orden investigativo, de una elección racional que tiene en cuenta los problemas de prioridad analítica y factibilidad que se presentan y no simplemente constituye una opción que privilegia arbitrariamente lo "institucionalizado" y "deliberativo" por sobre "otras formas de acción". En última instancia esta investigación debe verse como el ejercicio previo a otro "gran proyecto" que aborde el elusivo "sentido común" y que incluya, por tanto, a otros actores relevantes como aquellos que viven y habitan cotidianamente la escuela como docentes, alumnos y padres. Entendemos que para lograr una descripción profunda y no totalmente ideologizada de la reforma resulta necesario primero descubrir qué pensaban y cómo pensaban los actores más relevantes de ese momento, cómo conformaban su visión del mundo, de las distintas posturas del campo pedagógico, cómo se valoraba la historia nacional y la República (la Argentina), entre otras cuestiones. En ese sentido, esta investigación resulta relevante e imprescindible para aquel otro estudio más amplio y ambicioso. Porque sin esto claro, lo otro tendría que limitarse a un mero acercamiento exploratorio e impresionístico sin saber a ciencia cierta qué se está buscando.
3 En un trabajo realizado por el sociólogo argentino Ricardo Sidicaro en torno a la línea editorial del diario La Nación definía el posicionamiento político-ideológico de este periódico como de "liberalismo conservador". Véase La política mirada desde arriba. Las ideas dd diario La Nación (1909-1989), Editorial Sudamericana, 1993.
4 Quizás sólo habría que mencionar a modo de información complementaria que durante los años relevados tuvieron mayor visibilidad en las páginas del Diario La Nación la posición de los sectores ligados a la libertad de enseñanza (tanto desde la línea editorial del diario como desde las opiniones de personajes ajenos al diario). Esto involucró no sólo a los sectores privados laicos sino a los confesionales. En cuanto a esto último no puede llevarnos a sostener que el diario representa una posición a favor de la confesionalidad en la acción educativa, más bien lo que parece existir es una decidida posición de defensa de la " libertad de enseñanza" con todo lo que ello implica en el contexto educativo argentino. También es en este diario donde aparecieron la mayor cantidad de notas y artículos sobre las experiencias de las escuelas autogestionadas y de las escuelas charten en diversos países. Por su pane, en el Diario Página 12, desde su línea editorial pareció expresarse una concepción más ligada a la tradición de la escuela pública, aunque también se observaron en sus columnas de opinión posiciones de diversos sectores, aún los ligados a la libertad de enseñanza.
5 Si bien es cierto que la revista Punto de Vista no es estrictamente hablando una publicación especializada en el campo educativo, más bien se "autodefine" como una "revista de cultura", en diferentes números se publicaron importantes debates sobre cuestiones educativas. Por esta razón se la consideró en esta investigación.
6 Hacemos referencia a dos etapas porque para armar la matriz se necesitó primero leer todas las notas y determinar los temas. Sólo después se pudo volcar la información en la misma. Esta tarea se realizó a partir de septiembre de 2005, paralelamente a la escritura de la tesis.
7 Véase en el Anexo cuadro con los nombres de los entrevistados y ciertas referencias respecto a su pertenencia institucional durante el proceso de reforma educativa.
8 Véanse en el Anexo los dos modelos de entrevista utilizados.
9 Es importante decir que, en muchas ocasiones, la entrevista con estos personajes claves, en particular funcionarios del Ministerio de Educación, permitió "encontramos" con documentos de difícil acceso. Por ejemplo, versiones de programas de gestión o proyectos de reforma que no llegaron a implementarse pero que nos hablaron también de los mencionados desplazamientos de sentido.
- Agradecimientos
- Introducción
- PARTE I
- Capítulo I. El problema de la educación pública y sus tematizaciones en el debate público
- Capítulo II. Constitución y consolidación del sistema de enseñanza argentino y los sentidos de la "educación pública": Las discusiones centrales
- Capítulo III. Los años '80 y el comienzo de la destrucción del mito de la "educación pública" argentina: Una mirada desde el debate del Congreso Pedagógico de 1984
- PARTE II
- Capítulo IV . Introduciéndonos en el debate de los '90; la dominancia del discurso experto
- Capítulo V. Temas del debate reformista: la descentralización educativa
- Capítulo VI. Temas del debate reformista: la calidad educativa, la equidad educativa y el pluralismo religioso
- Bibliografía
- Anexo
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Editoriales de revistas especializadas-
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1993. "Autonomía o atomización". Propuesta Educativa 5, no. 9 (Octubre):3
Diarios consultados:
Diario La Nación: período 1993- 2001
(De 1993 a 1995 en fotocopias extraídas de originales de la hemeroteca de la Biblioteca del Congreso de la Nación y de 1996 en adelante por Internet a http://www.lanacion.com.ar/archivo/index.asp
Diario Página 12: período 1993-2001
(En fotocopias extraídas de originales de la hemeroteca de la Biblioteca del Congreso de la Nación)
Tesis relacionadas
- La experiencia de la descentralización educativa en el gobierno subnacional del Estado de Guerrero, México, 1995-2005, López Hernández, Max Arturo
- La reforma educativa para la formación de profesores de educación secundaria en Jalisco: 1999-2006, Camacho Buenrostro, Benita
- "Subutilización" de los profesionistas en México, 2000, Becerril Posadas, Gabriela
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