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El derecho de la información o las nuevas reglas para la secrecía: el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
por Flores Llanos, Fernando Ulises
Programa: Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos, VII promoción, 2006-2008
Director de Tesis: Ackerman, John Mill
Línea de investigación: Estado de derecho, derechos humanos y democracia
Periodo de investigación: 2004-2005
Año de publicación: 2006
Derecho a la información,Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI),Transparencia,Instituto Federal Electoral (IFE),Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública,Gubernamental
La democracia mexicana ha vivido en los últimos años un clima de certidumbre electoral, debido al fortalecimiento que representó su sistema de elecciones que garantizan su competitividad en la contienda política y transparencia en los resultados, lejano del conocido durante décadas en los gobiernos administrados por el Partido Revolucionario Institucional1. Dicha fortaleza se debe en gran medida al cambio institucional que introdujo el funcionamiento del Instituto Federal Electoral, el cual cuenta con autonomía para la toma de decisiones. La democracia electoral ha significado un gran avance, mínimamente necesario para un clima de gobernabilidad.
En los últimos años, la vida democrática del país ha seguido presentando retos, lo cual genera intensos debates en torno a la forma adecuada para hacer funcionar las diversas instituciones de la democracia. Uno de los principales desafíos para consolidar las instituciones gubernamentales y la legitimidad del gobierno, en un contexto de alternancia política, es el tema de la rendición de cuentas y la transparencia gubernamentales.
La transparencia y la rendición de cuentas son posibles en la actualidad2 en México a través de una pugna de ciertos sectores, fundamentalmente académicos y periodistas, que impulsaron la idea por contar con una ley de acceso a la información3 y en este sentido, fomentar la transparencia en las acciones del gobierno. En el año de 2002, se consolida la primer parte de la lucha ... leer más
La democracia mexicana ha vivido en los últimos años un clima de certidumbre electoral, debido al fortalecimiento que representó su sistema de elecciones que garantizan su competitividad en la contienda política y transparencia en los resultados, lejano del conocido durante décadas en los gobiernos administrados por el Partido Revolucionario Institucional1. Dicha fortaleza se debe en gran medida al cambio institucional que introdujo el funcionamiento del Instituto Federal Electoral, el cual cuenta con autonomía para la toma de decisiones. La democracia electoral ha significado un gran avance, mínimamente necesario para un clima de gobernabilidad.
En los últimos años, la vida democrática del país ha seguido presentando retos, lo cual genera intensos debates en torno a la forma adecuada para hacer funcionar las diversas instituciones de la democracia. Uno de los principales desafíos para consolidar las instituciones gubernamentales y la legitimidad del gobierno, en un contexto de alternancia política, es el tema de la rendición de cuentas y la transparencia gubernamentales.
La transparencia y la rendición de cuentas son posibles en la actualidad2 en México a través de una pugna de ciertos sectores, fundamentalmente académicos y periodistas, que impulsaron la idea por contar con una ley de acceso a la información3 y en este sentido, fomentar la transparencia en las acciones del gobierno. En el año de 2002, se consolida la primer parte de la lucha por el acceso a la información, al promulgarse la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG).
Al año siguiente de la publicación de la ley, se crea el Instituto encargado de velar por el cumplimiento de las políticas de acceso a la información, fundamentalmente establecidas en la LFTAIPG, que permitan una transparencia en las acciones gubernamentales, el ejercicio de los recursos y demás actividades que contengan un sentido público y de acceso ciudadano. Estas ideas de la democracia se han visto reforzadas por dos situaciones fundamentales: la implementación de políticas públicas que en diversas formas han incluido un sentido amplio de la acción pública en el gobierno (Cabrero, 2005), vinculando el desarrollo de una ciudadanía y de un sector no gubernamental más activos; y las nuevas formas de gestión de lo público (Arellano, 2003), donde diversos organismos autónomos han aparecido en escena, regulando espacios de acción entre los límites de lo público y lo privado, cuestiones de mercado o bien la defensa de derechos políticos o sociales (Ackerman, 2006).
En este sentido, ¿Qué elementos podemos observar en los organismos autónomos para la defensa del interés público? La actuación de los organismos autónomos, en tratándose de asuntos para la protección de derechos sociales y ciudadanos, posee el reto de la credibilidad de sus acciones para conseguir legitimidad y permanencia. El surgimiento de un derecho civil relativamente nuevo, o explícito en las leyes recientemente, lo constituye el derecho de la información y en específico, el derecho de acceso a ésta información. La defensa de tales derechos, como en el caso del derecho ciudadano electoral, requiere de una defensa de los ciudadanos comunes, ante diversos actos de las instituciones gubernamentales. Las instituciones autónomas, en este papel, tienen la responsabilidad de ser árbitros y eliminar la posibilidad de que el gobierno sea juez y parte.
Los institutos autónomos responden a una nueva forma de la organización del gobierno y a una dinámica distinta para relacionar a los agentes de un sistema político; básicamente, instituciones, agentes regulados y ciudadanos en común. En términos de Tsebellis (2002), podemos decir que obedecen a una lógica por ampliar el número de jugadores de veto en el sistema. Para que estos organismos autónomos demuestren su eficacia en el cumplimiento de sus objetivos, deben caracterizar su actuación por una actuación autónoma, sustentada en actos legítimos, legales y una “actitud pro-activa” que lleve a la defensa de la ley en que se sustentan, la defensa del interés público-ciudadano (Ackerman, 2006). Es decir, ante la defensa del interés público y la garantía de los derechos sociales, ciudadanos y civiles, las organizaciones autónomas deben dirigirse por meta principios4 que se sustenten en la máxima libertad, igualdad o equidad de sus los asuntos que respectivamente resuelvan, siempre y cuando su actividad garantice el cumplimiento eficaz de los objetivos planteados.
Con lo anterior podemos ir vislumbrando que se podría asumir una “actitud pro activa” en las instituciones en la medida en la que se busca cumplir más con los principios y objetivos que sustentan los derechos, garantías fundamentales, en lugar de limitarse por las excesivas regulaciones que impedirían en determinados momentos tal ejercicio de los derechos fundamentales.5 El caso del Instituto Federal Electoral (IFE) es, en términos generales, un ejemplo de ello.
El Instituto para realizar elecciones en el país sufrió un proceso de ciudadanización (Woldenberg, 2001), y profesionalización de los servidores públicos, sobre los cuales descansa la mayor parte de su prestigio6. Al vincular a los ciudadanos en el manejo de las elecciones, organizar un servicio profesional electoral y promover una cultura ciudadana, en torno a la democracia y el ejercicio político de votar, mantiene una presencia activa, que fluye en los distintos niveles de la sociedad y la ciudadanía. Ante una vida democrática, el IFE ha resuelto casos no contemplados de manera específica en el Código Federal de Instituciones y Procedimiento Electorales y ha llevado más allá sus funciones para pronunciarse por casos en materia electoral, como es el financiamiento a los partidos políticos y las campañas electorales.
El mantenimiento de un papel más que activo en estas instituciones es fundamental, sobre todo en los primeros años en que su eficacia será puesta a prueba. Un ejemplo negativo de consolidación de una agencia autónoma es la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), que el muchos casos, el ombudsman7 ha preferido seguir intereses políticos, antes que pronunciarse activamente por la resolución de casos de relevancia nacional para la defensa de los derechos (Ackerman, 2006). El manejo de la pro-actividad tiene una vertiente de discrecionalidad, que debe ser bien manejada y orientada a la consolidación del funcionamiento institucional, sobretodo, cuando la dinámica del sistema político ha estado acostumbrada a la secrecía, es decir, la transparencia, evidencia y decisión gubernamental, se encontraban en una zona de penumbra.8
Pero, en este sentido, ¿Qué implica ser transparente? Ser transparente implica ver a través de (Schedler, 2004), las cosas, es decir, la posibilidad de ver cuando hay barreras. La transparencia, en términos socio – politológicos sería una facultad para poder ver a través de las barreras gubernamentales. En la medida en que las organizaciones e instituciones de gobierno hacen transparentes sus actividades, esta facultad se posibilita y amplia en muchas dimensiones. Siguiendo esta lógica ¿Qué implica la rendición de cuentas? la rendición de cuentas es una actividad que transparenta las acciones gubernamentales; el mantener informado a los agentes interesados en los procesos de gobierno implica una política de transparencia y facilitación del acceso a las actividades y escrutinio públicos.
Con lo anterior deseo ubicar que la transparencia y la rendición de cuentas, aunque son dos concepto íntimamente ligados, poseen diferencias en su uso; en términos prácticos el término accountability (en su connotación más social) abarca ambas dimensiones. De hecho, el término accountability se encuentra inmerso en los debates actuales de las políticas de información gubernamental debido a su amplia gama de dimensiones sobre las cuales puede ser visto. De acuerdo con Eduardo Guerrero (2004), la transparencia y la rendición de cuentas poseen implicaciones para muchas ramas de conocimiento como la sociología, el derecho, la ciencia política, la moral o la teoría de las organizaciones.
La ciudadanía en México, tras haber vivido un papel marginal en los asuntos públicos, producto del estado omnipresente que abarcaba todas las actividades públicas, opacaba las capacidades ciudadanas y con ello el sentido público del gobierno, comenzó a cuestionar más fuertemente tales actividades, replanteando los espacios de la acción gubernamental y los derechos ciudadanos en los sistemas democráticos. Una primera idea es que la rendición de cuentas es resultado de dos factores importantes: primero, la redimensión de las funciones del gobierno, ahora como facilitador de las acciones públicas y, segundo, la relevancia de una participación activa de la ciudadanía, interesada en los asuntos públicos, manteniéndose informada y, en algunos casos, activa en cuestiones de su interés.
En los temas de accountability existe un sinnúmero de enfoques, la mayoría de los cuales hacen énfasis en la capacidad de los ciudadanos para poder exigir cuentas y en la forma en la que los mecanismos de las organizaciones gubernamentales facilitan la información y la transparencia de sus actividades. En términos generales, los enfoques son diversos y, en pocos casos contrapuestos, que entienden a la rendición como un riesgo para la sociedad y para la gobernanza. Guillermo O’Donnell explica que podemos entender la rendición de cuentas como un instrumento de los ciudadanos para servir de contrapeso a los poderes políticos. Los sistemas de reglas que redefinen la rendición de cuentas favorecen la posibilidad de que los ciudadanos fiscalicen las actividades gubernamentales, para observar la eficacia de sus decisiones y mantener una vigilancia sobre posibles desviaciones que puedan devenir en irregularidades.
A pesar de que el ejercicio de la transparencia en los gobiernos ahora implica mayor publicidad y la posibilidad de una mayor vigilancia, por lo menos, legal e institucionalmente posible en México, existen algunos problemas que se presentan como consecuencias de establecer un cambio y un primer esfuerzo, basado en un diseño democráticamente institucionalizado para el acceso a la información en las dependencias de la Administración Pública Federal. El instituto encargado del cumplimiento de la ley de transparencia, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), ha venido resolviendo algunas de las problemáticas presentadas para garantizar el acceso a la información gubernamental, sin embargo, es importante estudiar algunas de estas limitaciones y problemáticas a las que se enfrenta, con el objetivo de dilucidar el desarrollo institucional del IFAI y las criterios de cambio de las políticas de acceso a la información en el sistema político mexicano.
Planteamiento del problema.
El tema de esta investigación es el acceso a la información pública gubernamental a nivel federal y los organismos pro rendición de cuentas, para el que se analizará el caso concreto del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. El IFAI, es un organismo autónomo que funciona como vínculo entre los agentes de la sociedad y las organizaciones de los diversos poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Tiene como funciones básicas, establecidas en la LFTAIPG, garantizar el acceso a la información de manera universal (art.1); favorecer el principio de publicidad y la protección a datos personales (art. 6); vigilar el correcto cumplimiento del régimen de excepción, en torno a la información clasificada como reservada y confidencial (art. 13, 14).
Los sujetos obligados por la ley a proporcionar información, son todas las dependencias del Poder Ejecutivo Federal, el poder Judicial, el Poder Legislativo, los órganos constitucionales autónomos y en general cualquier dependencia de carácter Federal. Uno de los primeros problemas se presenta aquí, es en los alcances del Instituto para poder hacer rendir cuentas al Poder Legislativo y a los Órganos Constitucionales Autónomos. Esto se debe a que se carece de una legislación reglamentaria, con reglas que favorezcan la transparencia, en particular para los casos mencionados. A pesar de que la ley se establece para los tres poderes, su aplicación se limita básicamente a las más de 250 dependencias del ejecutivo federal, es decir, la ley contempla un ámbito de instauración de regulación en los tres poderes, pero se delimita en la actuación de la administración pública centralizada y paraestatal.
La ley establece los criterios sobre los cuales debe darse acceso a la información, los tiempos para hacerlo, los medios y los recursos de los usuarios para poder acceder a la información pública. Uno de los sistemas que facilitan el acceso a la información es el sistema de Solicitudes de Información del IFAI (SISI) a través del uso de la Internet. A través de este sistema se da seguimiento a más del 90%9 de solicitudes de información de las dependencias de la administración pública federal.
Sin embargo comienzan a mostrarse algunos problemas para dar tratamiento a las solicitudes de información, entre las que podemos mencionar la falta de conocimiento de la ley por parte de los ciudadanos y los servidores públicos. De acuerdo con Gill y Hughes (2005)10 en un reciente estudio elaborado sobre el cumplimiento de la ley de transparencia en México, con base en encuestas de percepción a los funcionarios encargados de las unidades de enlace11, encontraron que un problema importante se debe a la falta de claridad de las facultades que otorga la ley para dar acceso a la información, mencionando también el criterio subjetivo de los funcionarios para interpretar la ley y con ello dar cumplimiento, en muchas ocasiones inexacto, de los requerimientos de información.
Los autores hacen un primer acercamiento a la implementación de la LFTAIPG, precisando que la adecuación por parte del cambio institucional que representa, lleva tiempo para transformar la cultura de secrecía que existía en el pasado, y que de alguna forma sigue persistiendo. De acuerdo con los resultados de su investigación, Gill y Hughes encuentran que alrededor de la mitad de los funcionarios perciben aún renuencias debido a la estructura burocrática y la inercia política acostumbrada a la cultura de la secrecía. Esto da pauta para reflexionar sobre la ley y las capacidades del IFAI para realizar su tarea como autoridad a fin de dar cumplimiento a las obligaciones de transparencia en las dependencias de la administración pública federal y de las tareas encomendadas por la LFTAIPG.
El problema fundamental de investigación es que el apego estricto a determinados lineamientos legales, formales, que establece el marco jurídico en torno a temas referentes al acceso a la información en las dependencias gubernamentales, pueden limitar las capacidades de gestión y cumplimiento de la normatividad, por parte del IFAI. Podemos entender esto de la siguiente forma: al establecerse por parte de las dependencias lineamientos o clasificaciones de información sustentadas en algunos ordenamientos legales o cuestiones de procedimiento que puedan llegar a limitar el acceso a la información, corresponde al IFAI investigar e ir al fondo de los temas de que se trate. Es solo mediante el respeto al principio de máxima publicidad y a la argumentación, justificación e interpretación jurídica que se haga de los casos, que el IFAI puede resolverlos.
De esta forma, diversas cuestiones de interpretación legal convergen en la actuación del IFAI para resolver los asuntos, por lo que una actuación legal estricta en la interpretación de las leyes puede llegar a limitar el resultado de la resolución de los recursos de revisión.
Esto indica que la utilización de facultades y de elementos que sustenten la argumentación del IFAI, se concentran en las capacidades discrecionales de decisión de los comisionados, incluyendo el principio de máxima publicidad. Esto posee algunas dimensiones: por un lado y, reiterando la idea anterior, los comisionados poseen una gran discrecionalidad para interpretar el sentido de la ley y para proceder ante las controversias que plantean las solicitudes de información y las respuestas otorgadas por la dependencia; por otro lado, lo anterior se contrapone a la práctica jurídica formal. Será nuestro propósito analizar en qué medida puede contribuir a garantizar el acceso a la información o, en su defecto, a desincentivar la participación de los recurrentes12.
El análisis de la actuación del IFAI en torno a casos que generan controversia nos dará una pista de su actuación. Esto conlleva a decir, que entre más autonomía posee un instituto, en este caso para interpretar y salvaguardar la rendición de cuentas (facultades pro-activas de los organismos independientes)13, se puede hablar de una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus labores, pese a una visión clásica formal (sobre todo en el ámbito de aplicación e interpretación jurídica formal). Ello implica elaborar un análisis de las resoluciones del IFAI, y le reglamentación que sirven de marco para garantizar el acceso a la información, así como las estrategias de los sujetos obligados por ley a brindar la información para no hacerlo, y de las resoluciones del instituto para hacer cumplir la ley y garantizar el derecho de acceso a la información.
Una de las cuestiones cruciales para que un organismo autónomo logre consolidarse como una institución efectiva en el cumplimiento de sus objetivos, es garantizar su autonomía de decisión y consolidar su desarrollo político14, es decir, que conlleve a la subsistencia del organismo en el tiempo, como síntoma de la eficacia en su gestión. Para el caso del IFAI, es difícil visualizar su desarrollo político, debido a su reciente creación, sin embargo podemos observar en el cumplimiento de sus funciones y en el análisis de su autonomía, los alcances del ejercicio de sus facultades para lograr su consolidación en estos primeros años.
A continuación podemos presentar unas gráficas que nos pueden ubicar en nuestro tema a analizar. La gráfica anterior nos muestra que para el conjunto de entidades de la Administración Pública Federal existe un 59% de entrega de la información por medio electrónico, información que fue otorgada y no presentó ningún recurso de revisión15 por parte del usuario. En el 12% de los casos la información ya estaba disponible de manera pública, posiblemente a través de Internet. El 3% es declarada confidencial, el 14% declarada como no competencia de la Unidad de Enlace16. El 4% es declarado como inexistente; el 2% no se da trámite a la solicitud17, el 2% es declarado como no correspondiente al marco de la LFTAIPG.
La gráfica anterior presenta algunos de los problemas que han declarado tener las dependencias de la Administración Pública Federal para dar cumplimiento a las obligaciones de la Ley. Podemos ver que en su gran mayoría se debe a lagunas jurídicas o falta de claridad en la LFTAIPG. Una de las que llama mi atención, para el propósito de la investigación son las imprecisiones en el procedimiento de desahogo de los recursos establecido por la intervención del IFAI con 4.2% y la contradicción con otras disposiciones con 4.2%. Este esquema plantea la necesidad de observar las atribuciones del IFAI y ver cómo han trabajado las resoluciones de acceso a la información.
De lo anterior podemos mencionar que existen mayor número de solicitudes en cada año, de hecho, el crecimiento es considerable, por lo que podemos pensar que, en términos administrativos esto puede provocar dos cosas: 1. Trabajo adicional para la búsqueda y otorgamiento de la información por parte de las dependencias, y 2. capacidades del IFAI, que en algún momento pueden quedar rebasadas, debido al incremento de solicitudes, manejo de tiempos para investigación y dictamen sobre el acceso a la información.
Adicionalmente, cabe mencionar que el número de negativas de inexistencia es creciente y que de acuerdo a la declaración de la Comisionada María Marván, para el periódico en Financiero de fecha 15 de noviembre de 2005, las declaraciones de inexistencia son más difíciles de cuestionar por el instituto, por lo que en términos de la comisionada pueden constituir recursos por parte de los funcionarios para negar el acceso a la información.
Cuestionamientos a resolver
El surgimiento de instituciones autónomas, surge en México rodeada de expectativas sobre su posible actuación imparcial, más profesional y eficaz. Al entrar en vigor la Ley de Transparencia Federal y con ella, las reglas del acceso a la información, surgen siempre diversos asuntos que ponen a prueba la actuación de las instituciones y la gente que las opera, sobre todo, de los responsables. Sin duda, habrá que resolver ¿De qué forma el IFAI, como organismo autónomo, garantiza el acceso a la información? Podemos observar sus características a través de la ley y sus acciones a la fecha en materia de acceso a la información, en actividades de investigación, de promoción de la transparencia, pero sobretodo en sus resoluciones. Observaremos que, existen estrategias por parte de los sujetos obligados a dar información y que en ocasiones, dichas estrategias se deben a un marco jurídico limitado, como la aún pendiente ley de organización y clasificación de archivos. En la presente investigación, delimitamos este análisis a una de las dependencias que han causado controversia en el tiempo que va de vigencia de la ley: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuestión detallada más adelante.
Un organismo autónomo no solo debe caracterizarse por mantener su autonomía de decisiones y presupuestal. Existen otros elementos, como un papel activo en los medios de comunicación, la vinculación con organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, el cumplimiento de la legalidad, entre otras que van posicionando a los institutos con estas características. Como he mencionado, el Instituto Federal Electoral pasó con éxito diversas pruebas para consolidar su actuación transparente, por lo que hasta la fecha venía cumpliendo un papel más activo en la resolución de sus asuntos. En este sentido, ¿Qué elementos o variables pueden definir la pro-actividad en la actuación del IFAI y qué consecuencias tiene sobre el derecho de acceso a la información? La actuación del IFAI, propiamente en las funciones de tribunal administrativo, aunque formalmente no lo sea, darán mucho de que hablar en temas controvertidos, y en la ciudadanía en general. El cumplimiento al máximo de ciertas facultades y principios legales, como el criterio de máxima publicidad de la información puede favorecer la actuación eficaz en la resolución de los asuntos. La capacidad y decisión para ir más allá de las capacidades legales para interpretar los ordenamientos o alegatos que afectan la transparencia, puede beneficiar y garantizar la defensa de los derechos sociales y civiles, y en términos generales, podría contribuir a su desarrollo institucional. Observaremos también que los comisionados poseen alta discrecionalidad para argumentar y resolver en torno a las resoluciones de recursos de revisión, lo cuál cuestiona hasta cierto momento el diseño de la elección de los comisionados, aún por propuesta del ejecutivo. La creación de este organismo nuevo, para fortalecer la cultura de la rendición de cuentas en diversos ámbitos, deberá sin duda enfrentarse al complejo sistema jurídico mexicano, en el que trataremos de evidenciar algunos problemas de adaptación a las nuevas reglas.
Finalmente, una de las cuestiones fundamentales para que la investigación quede completa, se necesitarán algunas recomendaciones que potencialmente puedan contribuir a la resolución de vacíos y problemáticas a las que se enfrenta; es decir, ¿Qué cambios puede considerar el IFAI para extender la eficacia de sus resoluciones en materia de acceso a la información? En términos del análisis de políticas públicas, ésta investigación se puede considerar como un policy analysis, cuyo objetivo es emitir algunas recomendaciones sobre el problema de diseño de la política de acceso a la información pública. El caso del IFAI, sin duda es trascendente, ya que reúne las características institucionales de innovación en el diseño organizacional, legal y de gestión que ha estado en boga en los últimos años. En el análisis de la gestión gubernamental, propiamente, amplía el sentido público de las instituciones gubernamentales, al hacerlas más responsables ante los ciudadanos y la sociedad en general.
Hipótesis
El objetivo de esta investigación es analizar el funcionamiento del Instituto federal de Acceso a la Información en el periodo de vigencia 2004 – 2005 para el caso de sus resoluciones en la Secretaría de hacienda y Crédito Público. El propósito específico de ello es analizar la existencia de pro-actividad y posibles puntos débiles del diseño institucional del IFAI. Existen dos ideas fundamentales para el desarrollo de esta investigación. La primera de ellas es que la actuación pro-activa del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), depende de los siguientes elementos: 1. el cumplimiento y el respeto de un meta-principio legalmente establecido que es el de máxima publicidad de la información, el cual a su vez, para el caso concreto: 1 recae en la discrecionalidad de los comisionados para interpretar la publicidad y ordenamientos legales de los asuntos en controversia, a través de la utilización de sus capacidades de investigación establecidas, básicamente, en los artículos 52 y 55 de la LFTAIPG y, 2 la capacidad de ir más allá en la interpretación de los lineamientos jurídicos que convergen en los asuntos de acceso a la información, a través de la sustentación y argumentación de los recursos de revisión.
Lo anterior se deriva de dos situaciones fundamentales. Por un lado, la pro-actividad de un agente (en abstracto) se puede medir como una capacidad de éste para el cumplimiento de su objetivo, aún mediante criterios informales como puede ser la negociación política en momentos determinados, por señalar un ejemplo (Maor, 2004; Ackerman 2006). Por otro lado, el IFAI, al cumplir las funciones de un tribunal administrativo, pero carecer de capacidades de sanción explícitas, se encuentra un tanto limitado para enviar las señales correctas a los sujetos obligados y a la sociedad que hace uso de sus servicios para promover el derechos de acceso a la información y con ello la endogeneización de la transparencia (Arellano, 2006). En las reflexiones más modernas del derecho existe un dilema respecto de los alcances de interpretación de los ordenamientos legales y de los “jueces” que definen tales interpretaciones. Observaremos que el caso del IFAI, al tratar asuntos particulares como recursos de revisión, se puede permitir una interpretación más amplia (Nieto, 2004), siempre y cuando pretenda priorizar el meta-principio de publicidad de la información.
La segunda idea es que ante una mayor pro-actividad de los organismos pro-rendición de cuentas, definida anteriormente para el caso del IFAI, se podría incidir en la disminución de la secrecía por parte de las instituciones gubernamentales. Esto quiere decir, que si el IFAI mantiene un papel más que activo en la defensa de la publicidad de la información, fundamentalmente a través de sus resoluciones, podría incidir más eficazmente en la disminución de la lógica de la secrecía gubernamental, donde los sujetos responsables, con el objetivo de mantenerla en algunos asuntos, crearán estrategias para evadir la responsabilidad de evidenciar a los ojos públicos.18
Observaremos que uno de los retos del IFAI se podría centrar en algunas vertientes como las siguientes: el incremento de sus capacidades de sanción para ejercerlas de manera directa o bien en una coordinación más eficaz con las autoridades correspondientes para ejercerla, en el cambio legal para fortalecer su autonomía, de tal forma que su gestión se consolide en la sociedad para incentivar la participación y vigilancia públicas. Esta proactividad debe caracterizarse, como lo hemos mencionado, por mantener actividades que garanticen en todo momento el principio de publicidad, capacidad interpretativa de las leyes, autonomía de gestión y en sus resoluciones, capacidades de sanción efectivas para garantizar cada vez más un mayor cumplimiento a sus resoluciones, así como leyes claras o propuestas de modificación que fortalezcan su autonomía y capacidad de resolución de conflictos en la materia. En este sentido, sus resoluciones, deben ser eficaces para hacer cumplir la ley y sus capacidades de sanción deben cambiar de esquema sobre el cual están actualmente diseñadas, a fin de poder consolidarse en el tiempo y reducir la incertidumbre de algún intento de retroceso por el cambio en la normatividad, derivado de una configuración de intereses distinta a la que lo creó, en alguno de los poderes, además de la formación de señales claras hacia los actores involucrados en el ejercicio de la transparencia y acceso a la información a fin de ir convirtiendo el principio de transparencia y rendición de cuentas, en un criterio fundamental de actuación de las organizaciones públicas (Arellano, 2006).
NOTAS
1 Autores como Ugalde o Carpizo estudiaron detenidamente el sistema político mexicano en el contexto de la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional, donde hablan de la forma de ejercer el poder a través de la institución presidencial y el uso de prácticas informales en materia de política para llegar a acuerdos.
2 Hay que recordar que la normatividad del acceso a la información en México tiene algunos precedentes jurídicos en la normatividad mexicana: el primero de ellos es la garantía constitucional del derecho a la información por parte del estado que en un principio no se interpretaba como se hace ahora (Nieto, 2003); por otra parte, podemos mencionar lo que se denomina el derecho de petición, que en una de sus dimensiones incluye el derecho de solicitar información, regulado en la ley Federal de Procedimiento administrativo. En el desarrollo del protocolo de investigación solo se hace alusión a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
3 Sergio López Ayllón elabora una visión muy sintética del proceso por el cual se dio la ley en México en: transparentar al Estado, Concha Cantú (2004); UNAM.
4 Para la idea de meta principios, esta investigación se sustentó en dos fuentes principalmente: la primera de ellas los trabajos sobre Ferrajoli (1999) que hablan sobre la protección de las garantías constitucionales como base para la actuación de los jueces, pues argumenta que el fundamento constitucional es una de las principales razones y argumentos para el establecimiento de la legalidad en un territorio. Aunque el argumento se centra en el derecho penal y se hace énfasis en el caso de la Unión europea, para mencionar la necesidad de un sistema de igualdad jurídica para los ciudadanos de las naciones europeas, podemos hacer alusión a este trabajo, como una referencia para el análisis de las garantías y la flexibilidad en la interpretación jurídica. La segunda fuente, marcada textualmente con el nombre de meta principios, se derivó de una entrevista realizada al Dr. David Arellano, en una entrevista sustentada el 15 de agosto de 2006, sobre el tema del diseño organizacional del IFAI.
5 El concepto de pro-actividad será analizado más adelante. Podemos solo mencionar aquí que la administración de empresas utiliza el concepto para definir la actitud de empleados que realizan su trabajo con una visión a futuro y resolviendo las limitaciones en su trabajo por sí mismos, es decir, sin esperar que alguien les diga cómo hacerlo y pensando en una estrategia a futuro.
6 Al momento de escribir esta tesis, el Instituto Federal Electoral se encuentra inmerso en un proceso electoral ríspido, en el que la institución ha sido cuestionada por su papel en las elecciones presidenciales. Aunque no existen sondeos ni encuestas que reflejen la confianza ciudadana de la institución entre la población en este momento, se puede suponer una disminución de ésta, debido a la división del electorado, derivada de la competencia tan cerrada en las elecciones presidenciales.
7 En el año 2006, durante la presidencia del Presidente Vicente Fox, se encuentra en la titularidad de la comisión el Dr. José Luís Soberanes.
8 De igual forma pasó con la cuestión electoral, por los antecedentes que asentó en la dinámica de arreglos la existencia del partido hegemónico y las reglas del sistema político presidencial, en general.
9 Datos otorgados por el segundo informe de labores del IFAI, ante el congreso de la Unión, presentado por la comisionada presidenta María Marván, año 2005.
10 Gill, Juliet; Hughes, Sallie (2005). Bureaucratic compliance with Mexico’s new aces to information law. Critical studies in media communication. Vol. 22, n. 2, June 2005.
11 Las unidades de enlace son las unidades establecidas en cada una de las dependencias del gobierno, consideradas por la ley como sujetos obligados para dar acceso a la información, con el objeto de facilitar tal actividad y servir de puente de comunicación.
12 Se puede entender por recurrentes en términos de la LFTAIPG, a los sujetos o sus representantes legales en el ejercicio de su derecho a requerir información pública de las dependencias.
13 Entendemos en este trabajo el ejercicio de facultades pro activas, en el sentido en que lo hace Ackerman (2006). Podemos mencionar que donde se establece una agencia autónoma, ésta debe mostrar más que su capacidad de actuar libremente, es decir, del ejercicio de sus facultades legalmente constituidas; necesita de capacidades y facultades aún informales, por ejemplo, para cumplir un papel de convencimiento en los profesionales que laboran en la agencia, así como en los reformadores de las instituciones (en este caso podría ser el poder legislativo). De esta forma, el alcance de los objetivos de la institución puede ser llevado de manera eficaz y consolidarse en el tiempo, a pesar de los intentos de retroceso o de reforma que se pudieran plantear. Uno de los intentos de retroceso en el acceso a la información lo constituyó la propuesta de modificación a la Ley del Tribunal Fiscal y Administrativo, al pretender que este pudiera objetar las resoluciones del IFAI.
14 “El concepto de Desarrollo Político (DP) se refiere a la consolidación de la fortaleza institucional con el pasar del tiempo. Los tres aspectos más importantes del DP se pueden formular como preguntas. Primero, ¿la agencia persigue su mandato vigorosamente, o decae hasta llegar hasta el equivalente burocrático de una “trampa de bajo equilibrio”? Segundo, ¿la agencia logra un elevado nivel de legitimidad política, o el público desconfía de sus intenciones y acciones? Tercero, ¿la agencia tiene la posibilidad de extender sus capacidades más allá de aquellas incluidas originalmente en la reforma de estatutos o constitución? La energía, la legitimidad y la expansión constituyen, en conjunto, los elementos esenciales de una agencia pública saludable.” (Ackerman, de próxima publicación; p. 8)
15 Un recurso de revisión es una facultad que los usuarios del IFAI pueden utilizar para inconformarse respecto de la información proporcionada (o no proporcionada, según sea el caso) y dar cumplimiento al acceso a la información de ser posible, a través de la intervención del éste, el cual, toma el caso y verifica los inconvenientes para dar la información, los evalúa y elabora un dictamen que en algunos casos ha llegado hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
16 Las unidades de enlace son las unidades establecidas en las dependencias gubernamentales, que sirven como vínculo entre la dependencia y el usuario de los servicios del IFAI. Dichas unidades establecen la búsqueda de la información producto de las peticiones de los usuarios, así como facilitan las tareas de clasificación de información, de acuerdo a la LFTAIPG.
17 No se da trámite a solicitud, debido a que se consideran ofensivas.
18 Cabe aclarar aquí que la definición de pro-actividad fue basada en la tesis doctoral, de próxima publicación, de John Ackerman, quien elabora un análisis de las autoridades independientes y la forma en la que se desempeñan institucionalmente. Existen algunos estudios sobre cuestiones de derecho que definen, si no explícitamente la pro-actividad, si la capacidad para innovar y hacer respetar las garantías y derechos como principio fundamental de actuación, otorgando una visión más flexible de éste, como el caso de Ferrajoli en su libro Derechos y Garantías que fue utilizado para la presente investigación. Aunque se aclarará más adelante este principio de pro-actividad puede ser aplicado solo para instituciones reguladores, cuyo objetivo es actuar como actor imparcial o autónomo en la protección de meta-principios de naturaleza técnica o axiológica
En los últimos años, la vida democrática del país ha seguido presentando retos, lo cual genera intensos debates en torno a la forma adecuada para hacer funcionar las diversas instituciones de la democracia. Uno de los principales desafíos para consolidar las instituciones gubernamentales y la legitimidad del gobierno, en un contexto de alternancia política, es el tema de la rendición de cuentas y la transparencia gubernamentales.
La transparencia y la rendición de cuentas son posibles en la actualidad2 en México a través de una pugna de ciertos sectores, fundamentalmente académicos y periodistas, que impulsaron la idea por contar con una ley de acceso a la información3 y en este sentido, fomentar la transparencia en las acciones del gobierno. En el año de 2002, se consolida la primer parte de la lucha por el acceso a la información, al promulgarse la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG).
Al año siguiente de la publicación de la ley, se crea el Instituto encargado de velar por el cumplimiento de las políticas de acceso a la información, fundamentalmente establecidas en la LFTAIPG, que permitan una transparencia en las acciones gubernamentales, el ejercicio de los recursos y demás actividades que contengan un sentido público y de acceso ciudadano. Estas ideas de la democracia se han visto reforzadas por dos situaciones fundamentales: la implementación de políticas públicas que en diversas formas han incluido un sentido amplio de la acción pública en el gobierno (Cabrero, 2005), vinculando el desarrollo de una ciudadanía y de un sector no gubernamental más activos; y las nuevas formas de gestión de lo público (Arellano, 2003), donde diversos organismos autónomos han aparecido en escena, regulando espacios de acción entre los límites de lo público y lo privado, cuestiones de mercado o bien la defensa de derechos políticos o sociales (Ackerman, 2006).
En este sentido, ¿Qué elementos podemos observar en los organismos autónomos para la defensa del interés público? La actuación de los organismos autónomos, en tratándose de asuntos para la protección de derechos sociales y ciudadanos, posee el reto de la credibilidad de sus acciones para conseguir legitimidad y permanencia. El surgimiento de un derecho civil relativamente nuevo, o explícito en las leyes recientemente, lo constituye el derecho de la información y en específico, el derecho de acceso a ésta información. La defensa de tales derechos, como en el caso del derecho ciudadano electoral, requiere de una defensa de los ciudadanos comunes, ante diversos actos de las instituciones gubernamentales. Las instituciones autónomas, en este papel, tienen la responsabilidad de ser árbitros y eliminar la posibilidad de que el gobierno sea juez y parte.
Los institutos autónomos responden a una nueva forma de la organización del gobierno y a una dinámica distinta para relacionar a los agentes de un sistema político; básicamente, instituciones, agentes regulados y ciudadanos en común. En términos de Tsebellis (2002), podemos decir que obedecen a una lógica por ampliar el número de jugadores de veto en el sistema. Para que estos organismos autónomos demuestren su eficacia en el cumplimiento de sus objetivos, deben caracterizar su actuación por una actuación autónoma, sustentada en actos legítimos, legales y una “actitud pro-activa” que lleve a la defensa de la ley en que se sustentan, la defensa del interés público-ciudadano (Ackerman, 2006). Es decir, ante la defensa del interés público y la garantía de los derechos sociales, ciudadanos y civiles, las organizaciones autónomas deben dirigirse por meta principios4 que se sustenten en la máxima libertad, igualdad o equidad de sus los asuntos que respectivamente resuelvan, siempre y cuando su actividad garantice el cumplimiento eficaz de los objetivos planteados.
Con lo anterior podemos ir vislumbrando que se podría asumir una “actitud pro activa” en las instituciones en la medida en la que se busca cumplir más con los principios y objetivos que sustentan los derechos, garantías fundamentales, en lugar de limitarse por las excesivas regulaciones que impedirían en determinados momentos tal ejercicio de los derechos fundamentales.5 El caso del Instituto Federal Electoral (IFE) es, en términos generales, un ejemplo de ello.
El Instituto para realizar elecciones en el país sufrió un proceso de ciudadanización (Woldenberg, 2001), y profesionalización de los servidores públicos, sobre los cuales descansa la mayor parte de su prestigio6. Al vincular a los ciudadanos en el manejo de las elecciones, organizar un servicio profesional electoral y promover una cultura ciudadana, en torno a la democracia y el ejercicio político de votar, mantiene una presencia activa, que fluye en los distintos niveles de la sociedad y la ciudadanía. Ante una vida democrática, el IFE ha resuelto casos no contemplados de manera específica en el Código Federal de Instituciones y Procedimiento Electorales y ha llevado más allá sus funciones para pronunciarse por casos en materia electoral, como es el financiamiento a los partidos políticos y las campañas electorales.
El mantenimiento de un papel más que activo en estas instituciones es fundamental, sobre todo en los primeros años en que su eficacia será puesta a prueba. Un ejemplo negativo de consolidación de una agencia autónoma es la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), que el muchos casos, el ombudsman7 ha preferido seguir intereses políticos, antes que pronunciarse activamente por la resolución de casos de relevancia nacional para la defensa de los derechos (Ackerman, 2006). El manejo de la pro-actividad tiene una vertiente de discrecionalidad, que debe ser bien manejada y orientada a la consolidación del funcionamiento institucional, sobretodo, cuando la dinámica del sistema político ha estado acostumbrada a la secrecía, es decir, la transparencia, evidencia y decisión gubernamental, se encontraban en una zona de penumbra.8
Pero, en este sentido, ¿Qué implica ser transparente? Ser transparente implica ver a través de (Schedler, 2004), las cosas, es decir, la posibilidad de ver cuando hay barreras. La transparencia, en términos socio – politológicos sería una facultad para poder ver a través de las barreras gubernamentales. En la medida en que las organizaciones e instituciones de gobierno hacen transparentes sus actividades, esta facultad se posibilita y amplia en muchas dimensiones. Siguiendo esta lógica ¿Qué implica la rendición de cuentas? la rendición de cuentas es una actividad que transparenta las acciones gubernamentales; el mantener informado a los agentes interesados en los procesos de gobierno implica una política de transparencia y facilitación del acceso a las actividades y escrutinio públicos.
Con lo anterior deseo ubicar que la transparencia y la rendición de cuentas, aunque son dos concepto íntimamente ligados, poseen diferencias en su uso; en términos prácticos el término accountability (en su connotación más social) abarca ambas dimensiones. De hecho, el término accountability se encuentra inmerso en los debates actuales de las políticas de información gubernamental debido a su amplia gama de dimensiones sobre las cuales puede ser visto. De acuerdo con Eduardo Guerrero (2004), la transparencia y la rendición de cuentas poseen implicaciones para muchas ramas de conocimiento como la sociología, el derecho, la ciencia política, la moral o la teoría de las organizaciones.
La ciudadanía en México, tras haber vivido un papel marginal en los asuntos públicos, producto del estado omnipresente que abarcaba todas las actividades públicas, opacaba las capacidades ciudadanas y con ello el sentido público del gobierno, comenzó a cuestionar más fuertemente tales actividades, replanteando los espacios de la acción gubernamental y los derechos ciudadanos en los sistemas democráticos. Una primera idea es que la rendición de cuentas es resultado de dos factores importantes: primero, la redimensión de las funciones del gobierno, ahora como facilitador de las acciones públicas y, segundo, la relevancia de una participación activa de la ciudadanía, interesada en los asuntos públicos, manteniéndose informada y, en algunos casos, activa en cuestiones de su interés.
En los temas de accountability existe un sinnúmero de enfoques, la mayoría de los cuales hacen énfasis en la capacidad de los ciudadanos para poder exigir cuentas y en la forma en la que los mecanismos de las organizaciones gubernamentales facilitan la información y la transparencia de sus actividades. En términos generales, los enfoques son diversos y, en pocos casos contrapuestos, que entienden a la rendición como un riesgo para la sociedad y para la gobernanza. Guillermo O’Donnell explica que podemos entender la rendición de cuentas como un instrumento de los ciudadanos para servir de contrapeso a los poderes políticos. Los sistemas de reglas que redefinen la rendición de cuentas favorecen la posibilidad de que los ciudadanos fiscalicen las actividades gubernamentales, para observar la eficacia de sus decisiones y mantener una vigilancia sobre posibles desviaciones que puedan devenir en irregularidades.
A pesar de que el ejercicio de la transparencia en los gobiernos ahora implica mayor publicidad y la posibilidad de una mayor vigilancia, por lo menos, legal e institucionalmente posible en México, existen algunos problemas que se presentan como consecuencias de establecer un cambio y un primer esfuerzo, basado en un diseño democráticamente institucionalizado para el acceso a la información en las dependencias de la Administración Pública Federal. El instituto encargado del cumplimiento de la ley de transparencia, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), ha venido resolviendo algunas de las problemáticas presentadas para garantizar el acceso a la información gubernamental, sin embargo, es importante estudiar algunas de estas limitaciones y problemáticas a las que se enfrenta, con el objetivo de dilucidar el desarrollo institucional del IFAI y las criterios de cambio de las políticas de acceso a la información en el sistema político mexicano.
Planteamiento del problema.
El tema de esta investigación es el acceso a la información pública gubernamental a nivel federal y los organismos pro rendición de cuentas, para el que se analizará el caso concreto del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. El IFAI, es un organismo autónomo que funciona como vínculo entre los agentes de la sociedad y las organizaciones de los diversos poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Tiene como funciones básicas, establecidas en la LFTAIPG, garantizar el acceso a la información de manera universal (art.1); favorecer el principio de publicidad y la protección a datos personales (art. 6); vigilar el correcto cumplimiento del régimen de excepción, en torno a la información clasificada como reservada y confidencial (art. 13, 14).
Los sujetos obligados por la ley a proporcionar información, son todas las dependencias del Poder Ejecutivo Federal, el poder Judicial, el Poder Legislativo, los órganos constitucionales autónomos y en general cualquier dependencia de carácter Federal. Uno de los primeros problemas se presenta aquí, es en los alcances del Instituto para poder hacer rendir cuentas al Poder Legislativo y a los Órganos Constitucionales Autónomos. Esto se debe a que se carece de una legislación reglamentaria, con reglas que favorezcan la transparencia, en particular para los casos mencionados. A pesar de que la ley se establece para los tres poderes, su aplicación se limita básicamente a las más de 250 dependencias del ejecutivo federal, es decir, la ley contempla un ámbito de instauración de regulación en los tres poderes, pero se delimita en la actuación de la administración pública centralizada y paraestatal.
La ley establece los criterios sobre los cuales debe darse acceso a la información, los tiempos para hacerlo, los medios y los recursos de los usuarios para poder acceder a la información pública. Uno de los sistemas que facilitan el acceso a la información es el sistema de Solicitudes de Información del IFAI (SISI) a través del uso de la Internet. A través de este sistema se da seguimiento a más del 90%9 de solicitudes de información de las dependencias de la administración pública federal.
Sin embargo comienzan a mostrarse algunos problemas para dar tratamiento a las solicitudes de información, entre las que podemos mencionar la falta de conocimiento de la ley por parte de los ciudadanos y los servidores públicos. De acuerdo con Gill y Hughes (2005)10 en un reciente estudio elaborado sobre el cumplimiento de la ley de transparencia en México, con base en encuestas de percepción a los funcionarios encargados de las unidades de enlace11, encontraron que un problema importante se debe a la falta de claridad de las facultades que otorga la ley para dar acceso a la información, mencionando también el criterio subjetivo de los funcionarios para interpretar la ley y con ello dar cumplimiento, en muchas ocasiones inexacto, de los requerimientos de información.
Los autores hacen un primer acercamiento a la implementación de la LFTAIPG, precisando que la adecuación por parte del cambio institucional que representa, lleva tiempo para transformar la cultura de secrecía que existía en el pasado, y que de alguna forma sigue persistiendo. De acuerdo con los resultados de su investigación, Gill y Hughes encuentran que alrededor de la mitad de los funcionarios perciben aún renuencias debido a la estructura burocrática y la inercia política acostumbrada a la cultura de la secrecía. Esto da pauta para reflexionar sobre la ley y las capacidades del IFAI para realizar su tarea como autoridad a fin de dar cumplimiento a las obligaciones de transparencia en las dependencias de la administración pública federal y de las tareas encomendadas por la LFTAIPG.
El problema fundamental de investigación es que el apego estricto a determinados lineamientos legales, formales, que establece el marco jurídico en torno a temas referentes al acceso a la información en las dependencias gubernamentales, pueden limitar las capacidades de gestión y cumplimiento de la normatividad, por parte del IFAI. Podemos entender esto de la siguiente forma: al establecerse por parte de las dependencias lineamientos o clasificaciones de información sustentadas en algunos ordenamientos legales o cuestiones de procedimiento que puedan llegar a limitar el acceso a la información, corresponde al IFAI investigar e ir al fondo de los temas de que se trate. Es solo mediante el respeto al principio de máxima publicidad y a la argumentación, justificación e interpretación jurídica que se haga de los casos, que el IFAI puede resolverlos.
De esta forma, diversas cuestiones de interpretación legal convergen en la actuación del IFAI para resolver los asuntos, por lo que una actuación legal estricta en la interpretación de las leyes puede llegar a limitar el resultado de la resolución de los recursos de revisión.
Esto indica que la utilización de facultades y de elementos que sustenten la argumentación del IFAI, se concentran en las capacidades discrecionales de decisión de los comisionados, incluyendo el principio de máxima publicidad. Esto posee algunas dimensiones: por un lado y, reiterando la idea anterior, los comisionados poseen una gran discrecionalidad para interpretar el sentido de la ley y para proceder ante las controversias que plantean las solicitudes de información y las respuestas otorgadas por la dependencia; por otro lado, lo anterior se contrapone a la práctica jurídica formal. Será nuestro propósito analizar en qué medida puede contribuir a garantizar el acceso a la información o, en su defecto, a desincentivar la participación de los recurrentes12.
El análisis de la actuación del IFAI en torno a casos que generan controversia nos dará una pista de su actuación. Esto conlleva a decir, que entre más autonomía posee un instituto, en este caso para interpretar y salvaguardar la rendición de cuentas (facultades pro-activas de los organismos independientes)13, se puede hablar de una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus labores, pese a una visión clásica formal (sobre todo en el ámbito de aplicación e interpretación jurídica formal). Ello implica elaborar un análisis de las resoluciones del IFAI, y le reglamentación que sirven de marco para garantizar el acceso a la información, así como las estrategias de los sujetos obligados por ley a brindar la información para no hacerlo, y de las resoluciones del instituto para hacer cumplir la ley y garantizar el derecho de acceso a la información.
Una de las cuestiones cruciales para que un organismo autónomo logre consolidarse como una institución efectiva en el cumplimiento de sus objetivos, es garantizar su autonomía de decisión y consolidar su desarrollo político14, es decir, que conlleve a la subsistencia del organismo en el tiempo, como síntoma de la eficacia en su gestión. Para el caso del IFAI, es difícil visualizar su desarrollo político, debido a su reciente creación, sin embargo podemos observar en el cumplimiento de sus funciones y en el análisis de su autonomía, los alcances del ejercicio de sus facultades para lograr su consolidación en estos primeros años.
A continuación podemos presentar unas gráficas que nos pueden ubicar en nuestro tema a analizar. La gráfica anterior nos muestra que para el conjunto de entidades de la Administración Pública Federal existe un 59% de entrega de la información por medio electrónico, información que fue otorgada y no presentó ningún recurso de revisión15 por parte del usuario. En el 12% de los casos la información ya estaba disponible de manera pública, posiblemente a través de Internet. El 3% es declarada confidencial, el 14% declarada como no competencia de la Unidad de Enlace16. El 4% es declarado como inexistente; el 2% no se da trámite a la solicitud17, el 2% es declarado como no correspondiente al marco de la LFTAIPG.
La gráfica anterior presenta algunos de los problemas que han declarado tener las dependencias de la Administración Pública Federal para dar cumplimiento a las obligaciones de la Ley. Podemos ver que en su gran mayoría se debe a lagunas jurídicas o falta de claridad en la LFTAIPG. Una de las que llama mi atención, para el propósito de la investigación son las imprecisiones en el procedimiento de desahogo de los recursos establecido por la intervención del IFAI con 4.2% y la contradicción con otras disposiciones con 4.2%. Este esquema plantea la necesidad de observar las atribuciones del IFAI y ver cómo han trabajado las resoluciones de acceso a la información.
De lo anterior podemos mencionar que existen mayor número de solicitudes en cada año, de hecho, el crecimiento es considerable, por lo que podemos pensar que, en términos administrativos esto puede provocar dos cosas: 1. Trabajo adicional para la búsqueda y otorgamiento de la información por parte de las dependencias, y 2. capacidades del IFAI, que en algún momento pueden quedar rebasadas, debido al incremento de solicitudes, manejo de tiempos para investigación y dictamen sobre el acceso a la información.
Adicionalmente, cabe mencionar que el número de negativas de inexistencia es creciente y que de acuerdo a la declaración de la Comisionada María Marván, para el periódico en Financiero de fecha 15 de noviembre de 2005, las declaraciones de inexistencia son más difíciles de cuestionar por el instituto, por lo que en términos de la comisionada pueden constituir recursos por parte de los funcionarios para negar el acceso a la información.
Cuestionamientos a resolver
El surgimiento de instituciones autónomas, surge en México rodeada de expectativas sobre su posible actuación imparcial, más profesional y eficaz. Al entrar en vigor la Ley de Transparencia Federal y con ella, las reglas del acceso a la información, surgen siempre diversos asuntos que ponen a prueba la actuación de las instituciones y la gente que las opera, sobre todo, de los responsables. Sin duda, habrá que resolver ¿De qué forma el IFAI, como organismo autónomo, garantiza el acceso a la información? Podemos observar sus características a través de la ley y sus acciones a la fecha en materia de acceso a la información, en actividades de investigación, de promoción de la transparencia, pero sobretodo en sus resoluciones. Observaremos que, existen estrategias por parte de los sujetos obligados a dar información y que en ocasiones, dichas estrategias se deben a un marco jurídico limitado, como la aún pendiente ley de organización y clasificación de archivos. En la presente investigación, delimitamos este análisis a una de las dependencias que han causado controversia en el tiempo que va de vigencia de la ley: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuestión detallada más adelante.
Un organismo autónomo no solo debe caracterizarse por mantener su autonomía de decisiones y presupuestal. Existen otros elementos, como un papel activo en los medios de comunicación, la vinculación con organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, el cumplimiento de la legalidad, entre otras que van posicionando a los institutos con estas características. Como he mencionado, el Instituto Federal Electoral pasó con éxito diversas pruebas para consolidar su actuación transparente, por lo que hasta la fecha venía cumpliendo un papel más activo en la resolución de sus asuntos. En este sentido, ¿Qué elementos o variables pueden definir la pro-actividad en la actuación del IFAI y qué consecuencias tiene sobre el derecho de acceso a la información? La actuación del IFAI, propiamente en las funciones de tribunal administrativo, aunque formalmente no lo sea, darán mucho de que hablar en temas controvertidos, y en la ciudadanía en general. El cumplimiento al máximo de ciertas facultades y principios legales, como el criterio de máxima publicidad de la información puede favorecer la actuación eficaz en la resolución de los asuntos. La capacidad y decisión para ir más allá de las capacidades legales para interpretar los ordenamientos o alegatos que afectan la transparencia, puede beneficiar y garantizar la defensa de los derechos sociales y civiles, y en términos generales, podría contribuir a su desarrollo institucional. Observaremos también que los comisionados poseen alta discrecionalidad para argumentar y resolver en torno a las resoluciones de recursos de revisión, lo cuál cuestiona hasta cierto momento el diseño de la elección de los comisionados, aún por propuesta del ejecutivo. La creación de este organismo nuevo, para fortalecer la cultura de la rendición de cuentas en diversos ámbitos, deberá sin duda enfrentarse al complejo sistema jurídico mexicano, en el que trataremos de evidenciar algunos problemas de adaptación a las nuevas reglas.
Finalmente, una de las cuestiones fundamentales para que la investigación quede completa, se necesitarán algunas recomendaciones que potencialmente puedan contribuir a la resolución de vacíos y problemáticas a las que se enfrenta; es decir, ¿Qué cambios puede considerar el IFAI para extender la eficacia de sus resoluciones en materia de acceso a la información? En términos del análisis de políticas públicas, ésta investigación se puede considerar como un policy analysis, cuyo objetivo es emitir algunas recomendaciones sobre el problema de diseño de la política de acceso a la información pública. El caso del IFAI, sin duda es trascendente, ya que reúne las características institucionales de innovación en el diseño organizacional, legal y de gestión que ha estado en boga en los últimos años. En el análisis de la gestión gubernamental, propiamente, amplía el sentido público de las instituciones gubernamentales, al hacerlas más responsables ante los ciudadanos y la sociedad en general.
Hipótesis
El objetivo de esta investigación es analizar el funcionamiento del Instituto federal de Acceso a la Información en el periodo de vigencia 2004 – 2005 para el caso de sus resoluciones en la Secretaría de hacienda y Crédito Público. El propósito específico de ello es analizar la existencia de pro-actividad y posibles puntos débiles del diseño institucional del IFAI. Existen dos ideas fundamentales para el desarrollo de esta investigación. La primera de ellas es que la actuación pro-activa del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), depende de los siguientes elementos: 1. el cumplimiento y el respeto de un meta-principio legalmente establecido que es el de máxima publicidad de la información, el cual a su vez, para el caso concreto: 1 recae en la discrecionalidad de los comisionados para interpretar la publicidad y ordenamientos legales de los asuntos en controversia, a través de la utilización de sus capacidades de investigación establecidas, básicamente, en los artículos 52 y 55 de la LFTAIPG y, 2 la capacidad de ir más allá en la interpretación de los lineamientos jurídicos que convergen en los asuntos de acceso a la información, a través de la sustentación y argumentación de los recursos de revisión.
Lo anterior se deriva de dos situaciones fundamentales. Por un lado, la pro-actividad de un agente (en abstracto) se puede medir como una capacidad de éste para el cumplimiento de su objetivo, aún mediante criterios informales como puede ser la negociación política en momentos determinados, por señalar un ejemplo (Maor, 2004; Ackerman 2006). Por otro lado, el IFAI, al cumplir las funciones de un tribunal administrativo, pero carecer de capacidades de sanción explícitas, se encuentra un tanto limitado para enviar las señales correctas a los sujetos obligados y a la sociedad que hace uso de sus servicios para promover el derechos de acceso a la información y con ello la endogeneización de la transparencia (Arellano, 2006). En las reflexiones más modernas del derecho existe un dilema respecto de los alcances de interpretación de los ordenamientos legales y de los “jueces” que definen tales interpretaciones. Observaremos que el caso del IFAI, al tratar asuntos particulares como recursos de revisión, se puede permitir una interpretación más amplia (Nieto, 2004), siempre y cuando pretenda priorizar el meta-principio de publicidad de la información.
La segunda idea es que ante una mayor pro-actividad de los organismos pro-rendición de cuentas, definida anteriormente para el caso del IFAI, se podría incidir en la disminución de la secrecía por parte de las instituciones gubernamentales. Esto quiere decir, que si el IFAI mantiene un papel más que activo en la defensa de la publicidad de la información, fundamentalmente a través de sus resoluciones, podría incidir más eficazmente en la disminución de la lógica de la secrecía gubernamental, donde los sujetos responsables, con el objetivo de mantenerla en algunos asuntos, crearán estrategias para evadir la responsabilidad de evidenciar a los ojos públicos.18
Observaremos que uno de los retos del IFAI se podría centrar en algunas vertientes como las siguientes: el incremento de sus capacidades de sanción para ejercerlas de manera directa o bien en una coordinación más eficaz con las autoridades correspondientes para ejercerla, en el cambio legal para fortalecer su autonomía, de tal forma que su gestión se consolide en la sociedad para incentivar la participación y vigilancia públicas. Esta proactividad debe caracterizarse, como lo hemos mencionado, por mantener actividades que garanticen en todo momento el principio de publicidad, capacidad interpretativa de las leyes, autonomía de gestión y en sus resoluciones, capacidades de sanción efectivas para garantizar cada vez más un mayor cumplimiento a sus resoluciones, así como leyes claras o propuestas de modificación que fortalezcan su autonomía y capacidad de resolución de conflictos en la materia. En este sentido, sus resoluciones, deben ser eficaces para hacer cumplir la ley y sus capacidades de sanción deben cambiar de esquema sobre el cual están actualmente diseñadas, a fin de poder consolidarse en el tiempo y reducir la incertidumbre de algún intento de retroceso por el cambio en la normatividad, derivado de una configuración de intereses distinta a la que lo creó, en alguno de los poderes, además de la formación de señales claras hacia los actores involucrados en el ejercicio de la transparencia y acceso a la información a fin de ir convirtiendo el principio de transparencia y rendición de cuentas, en un criterio fundamental de actuación de las organizaciones públicas (Arellano, 2006).
NOTAS
1 Autores como Ugalde o Carpizo estudiaron detenidamente el sistema político mexicano en el contexto de la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional, donde hablan de la forma de ejercer el poder a través de la institución presidencial y el uso de prácticas informales en materia de política para llegar a acuerdos.
2 Hay que recordar que la normatividad del acceso a la información en México tiene algunos precedentes jurídicos en la normatividad mexicana: el primero de ellos es la garantía constitucional del derecho a la información por parte del estado que en un principio no se interpretaba como se hace ahora (Nieto, 2003); por otra parte, podemos mencionar lo que se denomina el derecho de petición, que en una de sus dimensiones incluye el derecho de solicitar información, regulado en la ley Federal de Procedimiento administrativo. En el desarrollo del protocolo de investigación solo se hace alusión a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
3 Sergio López Ayllón elabora una visión muy sintética del proceso por el cual se dio la ley en México en: transparentar al Estado, Concha Cantú (2004); UNAM.
4 Para la idea de meta principios, esta investigación se sustentó en dos fuentes principalmente: la primera de ellas los trabajos sobre Ferrajoli (1999) que hablan sobre la protección de las garantías constitucionales como base para la actuación de los jueces, pues argumenta que el fundamento constitucional es una de las principales razones y argumentos para el establecimiento de la legalidad en un territorio. Aunque el argumento se centra en el derecho penal y se hace énfasis en el caso de la Unión europea, para mencionar la necesidad de un sistema de igualdad jurídica para los ciudadanos de las naciones europeas, podemos hacer alusión a este trabajo, como una referencia para el análisis de las garantías y la flexibilidad en la interpretación jurídica. La segunda fuente, marcada textualmente con el nombre de meta principios, se derivó de una entrevista realizada al Dr. David Arellano, en una entrevista sustentada el 15 de agosto de 2006, sobre el tema del diseño organizacional del IFAI.
5 El concepto de pro-actividad será analizado más adelante. Podemos solo mencionar aquí que la administración de empresas utiliza el concepto para definir la actitud de empleados que realizan su trabajo con una visión a futuro y resolviendo las limitaciones en su trabajo por sí mismos, es decir, sin esperar que alguien les diga cómo hacerlo y pensando en una estrategia a futuro.
6 Al momento de escribir esta tesis, el Instituto Federal Electoral se encuentra inmerso en un proceso electoral ríspido, en el que la institución ha sido cuestionada por su papel en las elecciones presidenciales. Aunque no existen sondeos ni encuestas que reflejen la confianza ciudadana de la institución entre la población en este momento, se puede suponer una disminución de ésta, debido a la división del electorado, derivada de la competencia tan cerrada en las elecciones presidenciales.
7 En el año 2006, durante la presidencia del Presidente Vicente Fox, se encuentra en la titularidad de la comisión el Dr. José Luís Soberanes.
8 De igual forma pasó con la cuestión electoral, por los antecedentes que asentó en la dinámica de arreglos la existencia del partido hegemónico y las reglas del sistema político presidencial, en general.
9 Datos otorgados por el segundo informe de labores del IFAI, ante el congreso de la Unión, presentado por la comisionada presidenta María Marván, año 2005.
10 Gill, Juliet; Hughes, Sallie (2005). Bureaucratic compliance with Mexico’s new aces to information law. Critical studies in media communication. Vol. 22, n. 2, June 2005.
11 Las unidades de enlace son las unidades establecidas en cada una de las dependencias del gobierno, consideradas por la ley como sujetos obligados para dar acceso a la información, con el objeto de facilitar tal actividad y servir de puente de comunicación.
12 Se puede entender por recurrentes en términos de la LFTAIPG, a los sujetos o sus representantes legales en el ejercicio de su derecho a requerir información pública de las dependencias.
13 Entendemos en este trabajo el ejercicio de facultades pro activas, en el sentido en que lo hace Ackerman (2006). Podemos mencionar que donde se establece una agencia autónoma, ésta debe mostrar más que su capacidad de actuar libremente, es decir, del ejercicio de sus facultades legalmente constituidas; necesita de capacidades y facultades aún informales, por ejemplo, para cumplir un papel de convencimiento en los profesionales que laboran en la agencia, así como en los reformadores de las instituciones (en este caso podría ser el poder legislativo). De esta forma, el alcance de los objetivos de la institución puede ser llevado de manera eficaz y consolidarse en el tiempo, a pesar de los intentos de retroceso o de reforma que se pudieran plantear. Uno de los intentos de retroceso en el acceso a la información lo constituyó la propuesta de modificación a la Ley del Tribunal Fiscal y Administrativo, al pretender que este pudiera objetar las resoluciones del IFAI.
14 “El concepto de Desarrollo Político (DP) se refiere a la consolidación de la fortaleza institucional con el pasar del tiempo. Los tres aspectos más importantes del DP se pueden formular como preguntas. Primero, ¿la agencia persigue su mandato vigorosamente, o decae hasta llegar hasta el equivalente burocrático de una “trampa de bajo equilibrio”? Segundo, ¿la agencia logra un elevado nivel de legitimidad política, o el público desconfía de sus intenciones y acciones? Tercero, ¿la agencia tiene la posibilidad de extender sus capacidades más allá de aquellas incluidas originalmente en la reforma de estatutos o constitución? La energía, la legitimidad y la expansión constituyen, en conjunto, los elementos esenciales de una agencia pública saludable.” (Ackerman, de próxima publicación; p. 8)
15 Un recurso de revisión es una facultad que los usuarios del IFAI pueden utilizar para inconformarse respecto de la información proporcionada (o no proporcionada, según sea el caso) y dar cumplimiento al acceso a la información de ser posible, a través de la intervención del éste, el cual, toma el caso y verifica los inconvenientes para dar la información, los evalúa y elabora un dictamen que en algunos casos ha llegado hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
16 Las unidades de enlace son las unidades establecidas en las dependencias gubernamentales, que sirven como vínculo entre la dependencia y el usuario de los servicios del IFAI. Dichas unidades establecen la búsqueda de la información producto de las peticiones de los usuarios, así como facilitan las tareas de clasificación de información, de acuerdo a la LFTAIPG.
17 No se da trámite a solicitud, debido a que se consideran ofensivas.
18 Cabe aclarar aquí que la definición de pro-actividad fue basada en la tesis doctoral, de próxima publicación, de John Ackerman, quien elabora un análisis de las autoridades independientes y la forma en la que se desempeñan institucionalmente. Existen algunos estudios sobre cuestiones de derecho que definen, si no explícitamente la pro-actividad, si la capacidad para innovar y hacer respetar las garantías y derechos como principio fundamental de actuación, otorgando una visión más flexible de éste, como el caso de Ferrajoli en su libro Derechos y Garantías que fue utilizado para la presente investigación. Aunque se aclarará más adelante este principio de pro-actividad puede ser aplicado solo para instituciones reguladores, cuyo objetivo es actuar como actor imparcial o autónomo en la protección de meta-principios de naturaleza técnica o axiológica
- Índice de cuadros, tablas y figuras
- Capítulo 1. El mundo de la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas
- Capítulo 2. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
- Capítulo 3. La adaptación al sistema de rendición de cuentas. Análisis de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
- Conclusiones Finales
- Bibliografía
- Sitios Web visitados
- Anexos
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leer más
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www.sisi.org.mx
www.cddhcu.gob.mx
www.reforma.com
www.jornada.unam.mx
www.elfinanciero.com.mx
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por Baños Martínez, Marco Antonio
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