En diversas entidades de la federación mexicana se fue presentando el fenómeno de los gobiernos divididos desde 1989, expandiéndose a medida que las distintas fuerzas políticas ganaban espacios en los Congresos Estatales y/o cuando la oposición obtenía gubernaturas; fenómeno que se presentó a nivel nacional en ambas cámaras del Congreso Federal en el año 2000, con la pérdida de la mayoría calificada y absoluta de los priístas en la Cámara de Senadores1 y con la presencia de un poder ejecutivo panista (Becerra:2001:pp. 310-315).
Para motivos de este análisis se entenderá por gobiernos divididos a los periodos de gestión en que un gobernador estatal (poder ejecutivo) carece de soporte legislativo mayoritario. Una de las variantes de ios gobiernos divididos son los gobiernos sin mayoría, en los cuales ningún partido en el poder legislativo cuenta con la mayoría calificada, ni con la absoluta.
Uno de los debates teóricos relevantes en Ciencia Política se enfoca en la imposibilidad de la cooperación entre los poderes ejecutivo y legislativo, cuando se presenta el fenómeno de los gobiernos divididos; entendiendo el término de cooperación en un sentido bidireccional. Es decir, tanto las acciones de colaboración que los grupos opositores y la bancada partidista a que pertenece el poder ejecutivo realizan a favor de las propuestas de ese poder como las acciones del propio poder ejecutivo con respecto a su disposición de contribuir o no con los... leer más
En diversas entidades de la federación mexicana se fue presentando el fenómeno de los gobiernos divididos desde 1989, expandiéndose a medida que las distintas fuerzas políticas ganaban espacios en los Congresos Estatales y/o cuando la oposición obtenía gubernaturas; fenómeno que se presentó a nivel nacional en ambas cámaras del Congreso Federal en el año 2000, con la pérdida de la mayoría calificada y absoluta de los priístas en la Cámara de Senadores1 y con la presencia de un poder ejecutivo panista (Becerra:2001:pp. 310-315).
Para motivos de este análisis se entenderá por gobiernos divididos a los periodos de gestión en que un gobernador estatal (poder ejecutivo) carece de soporte legislativo mayoritario. Una de las variantes de ios gobiernos divididos son los gobiernos sin mayoría, en los cuales ningún partido en el poder legislativo cuenta con la mayoría calificada, ni con la absoluta.
Uno de los debates teóricos relevantes en Ciencia Política se enfoca en la imposibilidad de la cooperación entre los poderes ejecutivo y legislativo, cuando se presenta el fenómeno de los gobiernos divididos; entendiendo el término de cooperación en un sentido bidireccional. Es decir, tanto las acciones de colaboración que los grupos opositores y la bancada partidista a que pertenece el poder ejecutivo realizan a favor de las propuestas de ese poder como las acciones del propio poder ejecutivo con respecto a su disposición de contribuir o no con los intereses legislativos de las distintas bancadas. Cabe señalar que la cooperación entre poderes se encuentra determinada no sólo por la aceptación o rechazo de los intereses de cada rama de poder, sino también por el momento político, lo que puede contabilizarse con la variable tiempo.
La relevancia práctica del tema de la cooperación en gobiernos divididos o estrictamente en gobiernos sin mayoría, se justifica por tres principales razones. La primera se refiere a que las experiencias de cooperación en gobiernos divididos proporcionan suficiente evidencia para desvirtuar el argumento que sostiene la idea de que en éstos fenómenos siempre se tiene una tendencia de bloqueo o de parálisis.
La segunda razón se refiere a que los estudios sobre cooperación en gobiernos divididos proporcionan elementos empíricos para considerar ciertas modificaciones desde el ámbito constitucional, con la finalidad de propiciar la colaboración entre los distintos poderes, sobre todo en aquellas estructuras donde se presentan vacíos legales.
La tercera razón se refiere a la amplia gama de posibilidades que puede proporcionar el peso de los factores determinantes de la cooperación en un gobierno dividido. A este respecto consideramos que estudios de este tipo encuentran en la experiencia de las entidades federativas mexicanas una rica fuente de escenarios para estudiar el fenómeno, por sus características diversas y hegemónicas.
Una consideración adicional, atribuida a la pertinencia de estos estudios, se orienta a la coyuntura política de México, en el ámbito federal, sobre todo a partir del año 2000; ya que si bien tos alcances de los estudios locales en gobiernos divididos no sirven de patrón que oriente el comportamiento de este fenómeno a nivel federal, con miras a la cooperación entre poderes, tales estudios sí permiten obtener una radiografía de los comportamientos de las partes integrantes de la federación, cuestiones que deben ser consideradas a la hora de que los poderes federales requieren de la colaboración mutua.
Además, estos estudios proporcionan elementos empíricos suficientes para que los diversos actores de las entidades federativas mexicanas que no han contado con experiencias de gobiernos divididos, reflexionen sobre las ventajas y desventajas de la presencia de dichos fenómenos, desde una perspectiva local, independientemente del partido que respalde al gobierno en turno; ante todo en aquellos sistemas en que la tradición hegemónica aún encuentra sustento, o posibilidades de reinstauración.
Uno de los objetivos de la investigación fue adentrarnos en el estudio de los gobiernos divididos que se presentan en México, particularmente en su variante de gobiernos sin mayoría, atendiendo a los niveles de cooperación que pueden alcanzarse en los gobiernos locales, considerando las diversas transformaciones de que ha sido objeto la entidad federativa de un par de décadas a la fecha, y teniendo en cuenta la existencia de gobiernos de distintas filiaciones políticas en el poder.
El problema de investigación que encara la tesis gira en torno a la presencia o ausencia de cooperación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, así como a los factores que propician dicha cooperación en los gobiernos sin mayoría, en particular, en aquellos gobiernos cuya filiación partidista aún no cuenta en su haber con una experiencia de gobierno federal (particularmente en el caso del PRD).
El objetivo general del trabajo se orienta a elaborar una descripción de la presencia o ausencia de cooperación u obstrucción que presenta una entidad federativa en la que existe un gobierno sin mayoría, corroborando o descartando el grado de importancia que tienen algunas variables que han sido aceptadas teóricamente, y señalando en su caso, la relevancia de otros factores que de manera particular pudieran incidir en la cooperación entre poderes.
Los objetivos particulares son: a) Recuperar y sistematizar el estado del arte sobre el tema a nivel teórico; b) Mostrar el auge de los gobiernos divididos en México; c) Describir el contexto de un caso que haya presentado gobierno sin mayoría y que no tenga experiencia federal de gobierno; d) Analizar un caso que haya presentado un periodo de gobierno sin mayoría (análisis longitudinal de 1999 a 2005), en el marco de la cooperación entre poderes desde el trabajo parlamentario; d) aportar algunas reflexiones particulares en materia de incidencia en la cooperación entre poderes en el ámbito local, y e) proponer alguna forma para la elaboración de estudios del tema a futuro.
El caso seleccionado fue el estado de Baja California Sur, para su selección se aplicaron tres criterios, el primero es que debería ser una entidad con experiencia en gobiernos sin mayoría; el segundo es que cumpliera con un periodo de gobierno completo en el que se tuviera gobierno sin mayoría en el congreso local; y el tercero se refiere a que el partido del gobierno local fuese oposición a nivel federal (Partido de la Revolución Democrática), ello con la finalidad de mostrar la dinámica en la que trabajan los perredistas cuando en lugar de ser oposición son gobierno, y se enfrentan a una oposición en su propio congreso local.
Se optó por limitar el trabajo a un estudio de caso debido a que éste permite realizar el análisis intensivo de una sola unidad (el estado de Baja California Sur) cuyo propósito es llegar al entendimiento de otras unidades similares2 (Gerring: 2004:p. 342). Dicho estudio longitudinal no es experimental. La unidad de análisis es el gobierno de Leonel Cota Montaño, que comprende el trabajo parlamentario de las legislaturas IX y X, del Congreso de Baja California Sur (1999-2005).
Aquí se propone desarrollar una investigación que rechace o verifique la siguiente hipótesis: En gobiernos divididos o en gobiernos sin mayoría siempre es posible llegar a la cooperación entre poderes. Pero cuando la cooperación se imposibilita (y se liega a bloqueos), el desacuerdo y la falta de cooperación no pueden presentarse por tiempo prolongado, ni en todas las áreas. La cooperación dependerá principalmente del marco normativo (facultades constitucionales), del número efectivo de partidos, del contingente legislativo del presidente, del estatus del presidente y de los incentivos de los legisladores.
De esta hipótesis se desprenden particularmente las hipótesis H1, H2 y H3, que indican lo siguiente:
H1. Siempre que el marco normativo otorgue poderes constitucionales fuertes al presidente, y ala asamblea con reglas flexibles, la cooperación será mayor.
H2. En presencia de un ejecutivo fuerte que no cuenta con mayoría absoluta o calificada, pero que tiene la primera minoría, y donde las reglas de votación son flexibles, se imposibilita la no cooperación con el ejecutivo
H3. La cooperación con él ejecutivo depende del ciclo electoral, que a su vez afecta el total desempeño de la producción legislativa.
H4. La búsqueda de movilidad política de los legisladores y la falta de reelección consecutiva incentivan a los legisladores a cooperar con el poder ejecutivo.
Para poner a prueba dichas hipótesis se recurrió al uso de los métodos deductivo y descriptivo.
Cabe señalar que si bien de inicio se buscó la aplicación de un enfoque meramente cuantitativo que permitiera la modelización de las variables utilizadas, la evidencia proporcionada por los datos desde este enfoque cuantitativo, al no permitir la modelización en sentido estricto, nos llevó a recurrir a algunas técnicas cualitativas que permitieran profundizar en el análisis de las variables adoptadas, de ahí que en particular se recurriera a la recopilación de documentos y artículos hemerográficos que permitieran elaborar algunas descripciones de los resultados arrojados por los datos.
Las técnicas de recolección y análisis de datos utilizadas incluyeron la revisión bibliográfica para construir el estado del arte; la revisión documental para reconstruir los antecedentes y el marco legal en materia legislativa (en primera estancia), además del uso hemerográfico; así mismo, la revisión documental también permitió la elaboración de una base de datos que contabiliza el trabajo legislativo, además del registro de pronunciamientos de los legisladores. El trabajo de campo tuvo como finalidad la recopilación documental de leyes, reglamentos, modificaciones a la normatividad, así como de las actas de sesiones legislativas, los órdenes del día, y los diarios de debates respectivos en la entidad a estudiar. El análisis de datos se realizó primordialmente mediante el uso de técnicas estadísticas a nivel descriptivo, utilizando como herramienta el paquete estadístico de SPSS.
Las variables de la base de datos elaborada, cuyo contenido se especifica en el anexo metodológico al final de este documento, serán utilizadas para que a partir de la información sistematizada de esa forma se pruebe o descarte la relación entre la cooperación y lo siguiente: el estatus temporal del gobernador y ciclo electoral, la normatividad, el número efectivo de partidos legislativos, el contingente legislativo del presidente, y los incentivos para cooperar.
El ciclo electoral se refiere concretamente a la proximidad o lejanía de periodos electorales, éste, desde la perspectiva teórica, influye en la dinámica de aprobación o rechazo del trabajo legislativo.
El estatus temporal del gobernador se refiere al momento en que el poder ejecutivo se sitúa en el tiempo, considerando la proximidad de las elecciones.
La normatividad se refiere a la regla constitucional que proporciona facultades legislativas tanto ai poder ejecutivo como al legislativo.
El número efectivo de partidos legislativos, por su parte, se refiere a ta cantidad de partidos importantes (Sartori: 1980: pp. 151-164) que integran una legislatura, éste se calcula considerando que NEP = 1/£pi2; donde pi = proporción de los partidos que integran la legislatura (Laakso y Taagepera: 1979: pp. 3-27), índice de concentración que indica el número hipotético de competidores de igual tamaño dentro del poder legislativo.
Para efectos del presente trabajo, el contingente legislativo del gobernador, se referirá al número de integrantes de la bancada del gobernador estatal.
Los incentivos para cooperar se refieren a las metas políticas que tienen los miembros del congreso para cooperar con el poder ejecutivo, todo con miras a la movilidad política.
Los principales problemas enfrentados en el desarrollo de la investigación se refieren a lo siguiente:
1. La falta de información sistematizada para agilizar la obtención de la información
2. La poca disposición de algunos funcionarios públicos para proporcionar la información de los archivos documentales.
3. La falta de acervo documental que contenga datos completos que se consideran relevantes, sobre el trabajo legislativo histórico, ya sea porque deliberadamente se eliminó de los archivos, o porque en la propia redacción de la información no se considera relevante registrar los datos.
4. La nula respuesta de la mayoría de ex diputados localizados, que actualmente mantienen cargos de gobierno, para ser entrevistados con la finalidad de afinar y enriquecer el estudio.
5. La pobreza hemerográfica histórica del trabajo legislativo.
Las principales limitaciones de la tesis se generalizan en seis puntos fundamentales: La presente investigación inicialmente pretendía ser un estudio comparativo de tres casos con gobierno sin mayoría, los casos eran Baja California Sur, Guerétaro y Sonora, y uno de los objetivos era comparar tres periodos de gobierno con partidos de filiación política distinta, sin embargo, se imposibilitó la elaboración de dicho estudio por dos cuestiones. La primera fue que la información obtenida de Sonora imposibilitaba el desarrollo del estudio, debido a que de los archivos se eliminó la información correspondiente al registro de todo aquel material que reportara iniciativas y trabajo legislativo que no hubiera sido aprobado. Y en lo referente al caso de Querétaro, las respuestas sobre el acceso de información excedieron los tiempos considerados para la elaboración del estudio. Así que se optó por la elaboración de un estudio de caso, que sin desmerecer importancia, reduce las posibilidades de generalización de los resultados.
Si bien las variables consideradas para elaborar esta investigación son importantes para un estudio de cooperación en gobiernos sin mayoría, existen otras variables fundamentales que no pudieron ser incluidas debido a la falta de datos disponibles para ello, tales como la disciplina o indisciplina partidista, la cohesión, y las distancias ideológicas. Su elaboración se imposibilitó porque no existe en primer lugar, registro del sentido de la votación, ni archivos documentales sobre las plataformas legislativas de los partidos , políticos, mucho menos de las agendas legislativas partidistas.
Tanto las imposibilidades de comparación antes descritas, como la falta de incorporación de dos variables relevantes para un estudio de este tipo, además de la cantidad de datos perdidos en la elaboración de la base de datos, a consecuencia de que en los documentos oficiales (como registros de sesiones de actas o diarios de debates) no se documentan claramente los datos de las variables utilizadas en la base de datos construida, reducen los alcances de la presente investigación a un estudio descriptivo.
La selección de un estado con gobierno sin mayoría como el presente, pretende ser un primer acercamiento en la elaboración de este tipo de investigaciones, sin descartar que una mayor riqueza de resultados y variantes se presenten en estudios con gobierno dividido en sentido estricto, es decir, en gobiernos donde no exista un partido con una primera minoría considerable y favorable para la cooperación.
La imposibilidad de aplicar técnicas cualitativas de recopilación de datos como entrevista, no permiten profundizar en la dinámica de cooperación, cuando la recolección de datos desde la investigación documental no permitió incluir variables fundamentales para el estudio
La pobreza de información histórica hemerográfica con que se cuenta en los archivos locales, sobre todo la falta de interés en temas legislativos por parte de los diarios locales, para el caso particular de Baja California Sur, disminuye la posibilidad de profundizar en el tema, desde una perspectiva política, buscando encontrar indicios que nos lleven a construir ciertas aseveraciones sobre los incentivos de los actores en el ámbito de la cooperación.
Por su parte, en lo referente al contenido del documento, está organizado de la manera siguiente. La estructura del trabajo se organiza en cuatro capítulos y un último apartado sobre reflexiones finales.
El primer capítulo versa en la revisión teórica sobre los gobiernos divididos, atendiendo a su significado, origen y variantes, así como a sus consecuencias y la propuesta de solución para superar la problemática atribuida al fenómeno.
El capítulo segundo busca mostrar los trabajos realizados en México, en torno al tema de los gobiernos divididos; además de sustentar la idea de que las experiencias estatales se han convertido en la veta de estudios actuales sobre cuestiones de gobiernos sin mayoría para el caso mexicano, por contar con mayor experiencia de este fenómeno.
En el capítulo tercero, tras revisar el contexto nacional, se busca justificar la elección del caso de Baja California Sur, como un estudio empírico que proporciona elementos sustanciales para el estudio de fenómenos con gobierno sin mayoría. En este capítulo se muestra de una manera descriptiva y mediante el uso de series temporales (legislaturas) la evolución de los trabajos realizados en el Congreso sudcaliforniano que han permitido llevar a cabo un proceso de descentralización administrativa y reducción de facultades del poder ejecutivo.
En el capítulo cuarto se realiza la descripción del trabajo legislativo realizado durante el periodo de estudio, presentando los resultados de la interacción entre las variables elaboradas mediante la utilización de estadísticos descriptivos.
Finalmente se plantean una serie de reflexiones finales en las que se concluye con los hallazgos del estudio al poner a prueba las hipótesis sugeridas. Se sintetizan las conclusiones ordenando y analizando las relaciones entre los principales problemas.
En la medida en que los estudios a profundidad sobre el trabajo parlamentario en los Congresos Estatales, en materia de cooperación en gobiernos divididos, se encuentra aún poco difundido en nuestro país, sobre todo en lo referente a los gobiernos de oposición a nivel federal, se espera haber contribuido a demostrar su utilidad en tanto proceso social de aprendizaje y necesidad de evaluación y control entre instituciones. Ámbito en el que distintas prácticas se muestran aún arraigadas debido al monopolio de información, o a la falta de personal capacitado para mantener en condiciones óptimas los acervos documentales.
NOTAS
1 Se mantiene el PRI como primera minoría.
2 Como otras Entidades Federativas
- INTRODUCCION
- CAPÍTULO I. LOS GOBIERNOS DIVIDIDOS, UNA REVISIÓN TEÓRICA
- CAPÍTULO II. ESTUDIOS SOBRE LA DINÁMICA PARLAMENTARIA DE LOS GOBIERNOS DIVIDIDOS EN MÉXICO
- CAPÍTULO III. BAJA CALIFORNIA SUR. HISTORIA DE LA CONFIGURACIÓN DE UN ESTADO QUE EXPERIMENTA UN PERIODO DE GOBIERNO SIN MAYORÍA
- CAPÍTULO IV. TRABAJO LEGISLATIVO EN BAJA CALIFORNIA SUR Y LA COOPERACIÓN CON EL EJECUTIVO (1999-2005)
- REFLEXIONES FINALES
- ANEXO 1
- ANEXO METODOLÓGICO BIBLIOGRAFÍA
- DOCUMENTACIÓN
- OFICIAL
- HEMEROGRAFÍA
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DÍAZ Rebolledo, Jerónimo (2005): "Los determinantes de la indisciplina partidaria. Apuntes sobre la conexión electoral en el Congreso mexicano, 2000-2003", en Revista Polí... leer más
ALESINA, Alberto and Howard ROSENTHAL (1995): Partisan Politics, Divided Government and the Economy, Cambridge: University Press
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HEMEROGRAFÍA
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